Ce que peuvent nous apprendre les actrices de la transformation numérique au Portugal

C’est un fait peu connu : le Portugal est aujourd’hui l’un des pionniers du numérique. J’ai découvert l’Agence portugaise de modernisation administrative (AMA) à l’occasion de mon premier voyage dans ce pays, au début de 2018, et j’ai été profondément impressionné par la façon dont le Portugal suivait résolument le cap de sa stratégie numérique : améliorer la vie de tous en mettant l’expérience des citoyens avec l’administration au cœur de la transformation des services publics.


Par Carlos Santiso


Illustration : Florent Courtaigne

Ce qui décidait des réformes était l’humain, et non la technologie. J’ai depuis lors la conviction qu’il y a dans l’approche choisie par le Portugal quelque chose de spécial qui permet que la transformation numérique s’y déploie avec plus d’empathie qu’ailleurs. Ainsi, il n’est pas étonnant que le premier des quatre objectifs de la nouvelle stratégie de modernisation de l’État pour la période 2020-2023 soit l’investissement dans l’humain.

Selon l’indice de développement de l’administration en ligne publié par les Nations Unies en juillet 2020, le Portugal continue à progresser dans le domaine de la transformation numérique et se positionne comme un pôle technologique européen. En 2019, il a rejoint le Digital 9, réseau mondial réunissant les pays les plus avancés en matière d’administration numérique.

Ce que l’on ignore peut-être encore plus, c’est la spécificité et la nouveauté de l’approche choisie par le Portugal ; les trois grandes caractéristiques de ce succès numérique sont la simplicité, une impulsion venue « d’en haut », et des femmes aux commandes.

Ce rôle de premier plan des femmes résulte d’un choix délibéré et a produit des résultats impressionnants. Je tente de rendre compte, dans la suite de ce texte, des initiatives les plus remarquables et les plus riches en enseignements.

L’approche Simplex

L’objectif principal de la réforme menée au Portugal est de rendre l’administration plus « agile » et les services publics plus accessibles en réduisant les formalités administratives et en allégeant le poids de la réglementation. En d’autres termes, il s’agit de simplifier l’administration. L’usager est mis au centre et les services sont réorganisés autour des événements de la vie.

Ces efforts se sont notamment traduits par la mise en place d’un portail unique d’accès aux services numériques, accompagnée par le développement dans le pays de points d’accès physiques dénommés « espaces citoyens » (« Lojas de Cidadão »).

Parmi les autres mesures emblématiques, citons la nouvelle carte de citoyen, l’initiative zéro licence – simplification des procédures réglementaires administratives concernant les activités économiques – et l’enregistrement instantané des sociétés.

Ces efforts ont exigé des niveaux de coordination exceptionnels entre de nombreuses entités publiques et ont donc nécessité un engagement fort de la part du gouvernement. À titre d’exemple, 14 entités réparties dans 5 ministères différents ont été impliquées dans la création de la carte de citoyen.

La simplification, au cœur de la stratégie numérique du Portugal, est symbolisée par une de ses principales initiatives, la plus réussie, opportunément dénommée Simplex. Simplex se propose de « débureaucratiser » les services publics en mettant en œuvre des objectifs et des projets annuels de transformation numérique et de simplification, choisis en consultation avec les citoyens et les fonctionnaires. Les responsables de la transformation numérique ont maintenu cette approche de rationalisation administrative, année après année, depuis son origine en 2006.

En 14 ans, Simplex a servi de cadre à la mise en œuvre de 1 500 mesures destinées à améliorer la conception et la fourniture de services numériques. L’approche est essentiellement participative, citoyens et fonctionnaires étant invités à identifier ensemble les principales améliorations possibles. Elle a encouragé une meilleure collaboration entre de nombreuses entités du secteur public autour de la réalisation d’un objectif commun.

Pour les promoteurs de cette approche, le processus comptait autant que le résultat. Elle offrait aussi un bénéfice politique en favorisant un soutien durable des citoyens à cette initiative. Le 15 juillet 2020, le premier ministre António Costa a lancé la nouvelle étape de ce programme couvrant la période 2020-2021.
Plus important encore, Simplex a permis l’apparition d’une nouvelle culture de l’innovation dans le secteur public, qui contribue à renforcer la confiance dans l’administration.

Femmes numériques

Une autre caractéristique clé de la réforme menée au Portugal est qu’elle bénéficie depuis vingt ans d’un très fort engagement de la part des responsables politiques. Le programme numérique a été piloté depuis le cœur même de l’État, ce qui a permis d’imposer des réformes d’ampleur et souvent controversées dans des administrations parfois jalouses de leurs prérogatives.

Cette impulsion venue d’en haut s’est combinée avec un engagement soutenu en faveur de la coordination interadministrations et de la consultation des parties prenantes pour créer les conditions d’un soutien à l’intérieur comme à l’extérieur de l’administration. Avec comme atout supplémentaire les capacités de mise en œuvre offertes par une agence autonome compétente sur les aspects techniques, créée en 2007, ce dispositif de gouvernance explique la remarquable continuité avec laquelle le programme s’est déroulé.
Aucune de ces réalisations n’aurait toutefois été possible sans la troisième caractéristique de ce programme, sans doute la plus passionnante : le rôle de premier plan joué par les femmes dans son élaboration et son pilotage.

Je suis persuadé que ce rôle des femmes explique en partie l’empathie caractéristique de la philosophie numérique mise en œuvre par le Portugal, plaçant le citoyen au centre et combinant perspective descendante et approche participative.

Cette caractéristique n’est pas étrangère non plus aux avancées réalisées par le pays dans la réforme de son système judiciaire, comme le reconnaît l’OCDE. Au sein du gouvernement actuel, des femmes occupent des postes clés dans la gouvernance du programme numérique, notamment Alexandra Leitão, ministre de la modernisation de l’État, Fátima Fonseca, sa secrétaire d’État, et Sara Carrasqueiro, directrice de l’AMA.
Citons aussi Francisca Van Dunem, ministre de la justice, et Anabela Pedroso, qui supervise la réforme judiciaire.

Il n’est pas ici question de coïncidences, mais bien d’une tendance. Des femmes ont été aux commandes à des moments clés de la transformation numérique du pays. Le programme numérique, par exemple, a reçu une forte impulsion de la part du « duo numérique » qui a piloté les réformes administratives entre 2015 et 2018, constitué de Maria Manuel Leitão Marques, alors ministre de la présidence et de la modernisation administrative, et de Graça Fonseca, sa secrétaire d’État (poste occupé par Mme Leitão Marques entre 2007 et 2011).

Mme Leitão Marques a aussi dirigé le programme sur la citoyenneté et l’égalité des genres, dont elle a intégré les priorités au programme numérique. Elle avait compris que le numérique était un outil essentiel pour accomplir sa mission en apportant de véritables transformations.

À la banque de développement de l’Amérique latine (CAF), j’ai eu le plaisir de m’entretenir avec Mme Leitão Marques dans le cadre d’une étude sur l’approche du numérique au Portugal (publication prévue au début de l’année 2021, en collaboration avec l’AMA). Dans cet entretien, elle explique : « Dès le début, j’ai compris qu’une simple transformation numérique des services publics ne suffisait pas, et qu’elle pouvait même empirer les choses en créant une bureaucratie électronique ». « Pour offrir des services publics plus proches des usagers, plus rapides et plus efficaces, nous devons d’abord revoir la conception de ces services (…). Le numérique ne se résume pas à du code, des ordinateurs ou de la robotique ; c’est un outil qui doit être utilisé pour améliorer la vie des citoyens.»

Une trajectoire numérique d’aujourd’hui

La trajectoire d’Anabela Pedroso illustre de manière exemplaire le rôle central et durable des femmes au sein du programme numérique.

Nommée secrétaire d’État à la justice en 2015, elle est reconnue pour avoir introduit la révolution numérique dans le système judiciaire. Le principal objectif de l’initiative numérique Justiça+próxima, qu’elle a dirigée, était de rendre l’administration de la justice plus simple, plus « intelligente » et plus proche des citoyens.
Elle avait précédemment été nommée à tête de la nouvelle agence chargée du numérique lors de sa création, et elle avait joué un rôle moteur dans la mise en place d’autres initiatives phares telles que les centres de services intégrés, la carte d’identité numérique et la plateforme d’interopérabilité pour l’administration publique, initiatives ayant toutes renforcé la légitimité du programme numérique.

Le rôle de premier plan joué par les femmes dans la transformation numérique au Portugal a favorisé la continuité des objectifs et de la philosophie qui sous-tendaient les réformes, évitant ainsi les changements radicaux d’orientation ou d’approche.

À présent, en tant que membre du Parlement européen, Mme Leitão Marques a pour mission, comme elle l’explique dans ce même entretien, « de prévenir les biais de genre dans l’intelligence artificielle, ceux-ci étant liés à la sous-représentation des femmes dans les ensembles de données, et de promouvoir la collecte de données ventilées par genre afin d’améliorer la qualité des informations sur lesquelles se fondent les politiques publiques, notamment la politique numérique ».

Les femmes ont conçu et piloté la réforme numérique au Portugal, ce qui lui confère sa singularité. Je suis persuadé que nous pouvons tous en tirer des enseignements.

Carlos Santiso
Directeur pour la transformation numérique de l’Etat à la CAF
(Banque de développement de l’Amérique Latine)

Cet article a été initialement publié en espagnol sur le site de la CAF – Banque de développement d’Amérique latine. La traduction de l’anglais vers le français a été réalisée par le centre de traduction des ministères économiques et financiers.

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Les opinions exprimées dans cet article n’engagent pas l’IGPDE
Les opinions exprimées dans cet article reflètent la vue personnelle de l’auteur et n’engagent aucunement l’IGPDE ou le ministère de l’Économie et des finances.

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