Les chemins du progrès : le parcours numérique du Portugal

Partout dans le monde, la pandémie de covid-19 a souligné l’urgence de la transformation numérique des administrations pour répondre aux attentes toujours plus grandes des citoyens numériques en matière de services publics. Ce qui était important auparavant est devenu essentiel. La résilience numérique est apparue comme une dimension centrale de la gouvernance publique, à la fois pour gérer et surmonter les conséquences de la crise sanitaire mais aussi pour reconstruire « en mieux ».


Par Carlos Santiso


Illustration : Florent Courtaigne

Les pays dont la transformation numérique était la plus avancée ont davantage su faire face et sont à présent mieux positionnés pour accueillir la reprise impulsée par le numérique. La transformation de l’État rendue possible par les nouvelles solutions numériques doit permettre, en dernier ressort, d’améliorer le fonctionnement de l’administration et la qualité des politiques et des services publics.

Dans ce contexte, l’expérience du Portugal est riche en enseignements susceptibles d’aider à accélérer la transition voulue par les « réformateurs numériques ». Dans sa réflexion sur les chemins du progrès, l’économiste politique Albert O. Hirschman a noté que « la créativité vient toujours comme une surprise et qu’il n’est donc pas possible de compter sur elle ni même de l’espérer tant qu’elle ne s’est pas manifestée ». Dans ce sens, la transformation numérique qu’a connue le Portugal au cours des deux dernières décennies peut être considérée comme relevant de l’extraordinaire. En plaçant les citoyens au centre, elle a fait évoluer en profondeur les esprits et la culture administrative traditionnelle. Son exemple démontre que tous les pays sont en mesure de se propulser dans la transformation numérique.

Il y a dix ans, les réformes numériques visaient à plus d’efficacité et à la réduction des coûts. L’objectif s’est peu à peu déplacé : il s’agit désormais d’améliorer la vie des citoyens et de rendre l’administration publique plus efficace tout en la simplifiant autant que possible. Il est remarquable que l’administration en ligne ait toujours été considérée, au Portugal, comme faisant partie intégrante des efforts de modernisation administrative, et non comme un sujet distinct. L’expérience portugaise nous montre l’importance de l’institutionnalisation d’une structure de gouvernance politiquement autonome au cœur de l’État pour piloter les réformes et lever les résistances au changement.

Sur une période relativement courte, le Portugal a réussi à s’élever au rang des pays les plus en avance en matière de développement numérique, rejoignant en 2018 le groupe restreint des Nations numériques. Cette reconnaissance est venue récompenser les progrès considérables accomplis par le pays et les réalisations majeures des gouvernements successifs dans la mise à profit des technologies et connaissances nouvelles pour améliorer le fonctionnement de l’administration au bénéfice de tous. En effet, grâce à la constance et la cohérence de ses efforts en faveur de la transformation numérique au cours des 15 dernières années, le Portugal est reconnu comme l’un des chefs de file mondiaux de l’administration électronique, comme en attestent les indices sur l’administration en ligne publiés par les Nations unies et l’OCDE.

La stratégie de transformation numérique du Portugal a opéré de profondes mutations dans le fonctionnement de l’administration et la conception des services publics, sa visée étant d’améliorer les services offerts aux citoyens et aux entreprises en se concentrant sur la transformation numérique des administrations publiques et en utilisant les innovations numériques comme catalyseurs de la modernisation. En d’autres termes, c’est l’aspect transformation qui a été privilégié, plutôt que l’aspect numérique.

Cette transformation a été pilotée depuis le cœur même de l’État par des responsables politiques, en particulier des femmes, ayant une vision claire et cohérente de leur mission et soutenus par une forte volonté politique, le projet étant considéré comme une priorité par les gouvernements successifs. Elle a bénéficié d’une structure de gouvernance politiquement autonome donnant, « d’en haut », l’impulsion nécessaire pour piloter des réformes couvrant l’ensemble du secteur public, et parfois les imposer. Cette structure était complétée par une agence centrale du numérique très impliquée, dotée d’une mission claire et d’importantes capacités de mise en œuvre.

Cette combinaison d’efforts, à la fois politiques et techniques, a été essentielle à la réussite du projet. Le Portugal a investi tôt et massivement dans l’infrastructure numérique afin de bâtir les fondations nécessaires à ses services publics en ligne. Il a combiné des investissements dans des catalyseurs du changement numérique couvrant l’ensemble du secteur public – tels que l’identité numérique et la plateforme d’interopérabilité – avec des initiatives stratégiques apportant des bénéfices immédiats, permettant ainsi de construire un soutien politique durable aux réformes. Parmi ces initiatives stratégiques, citons Simplex, le programme phare de simplification administrative lancé en 2006 et toujours en cours. La stratégie numérique a également ciblé des services publics essentiels tels que la santé et la justice, avec pour objectif de simplifier la vie des citoyens et de démontrer son utilité pour le public.

L’administration publique portugaise a lancé plusieurs solutions numériques innovantes qui sont des sources d’inspiration pour toute approche centrée sur les citoyens. Il est intéressant de noter qu’elle a toujours cherché à combiner transformation numérique et simplification afin de faciliter l’utilisation des services publics, c’est-à-dire qu’elle a choisi de repenser les services fournis plutôt que de numériser des processus obsolètes ou redondants. Ainsi, contrairement à de nombreux autres pays, le Portugal n’a pas transformé sa bureaucratie en « bureaucratie numérique ». Le pays travaille aujourd’hui à accroître l’interopérabilité au sein du secteur public afin de résoudre le problème des silos de données et de connecter les entités publiques entre elles. Il cherche aussi à mettre en application le principe européen de collecte unique des données, selon lequel un citoyen devrait pouvoir fournir une information particulière à l’administration « une fois pour toutes ».

Ces efforts ont placé le citoyen au centre, en réorganisant les services administratifs autour des événements de la vie et en les adaptant aux réalités locales, afin que les services publics deviennent vraiment des services au public. Ils se sont traduits par des initiatives concrètes qui ont amélioré la vie des gens de façon tangible, par exemple les cartes de citoyen, les prescriptions médicales numériques et un portail unique, ePortugal, permettant d’accéder à tous les services publics. L’une des caractéristiques remarquables de cette plateforme, lancée en 2019, est que les services aux citoyens sont organisés en fonction des événements de la vie, et non en fonction des prérogatives de chaque administration.

Une étude récente du parcours numérique du Portugal présente de nombreuses informations qui pourront s’avérer très utiles aux réformateurs numériques souhaitant s’inspirer de l’exemple portugais. Elle apporte aussi une démonstration chiffrée des résultats et de l’impact des réformes numériques, notamment en termes de gains d’efficacité et d’économies budgétaires. Ces preuves d’optimisation des dépenses sont particulièrement précieuses en temps de crise, lorsque la contrainte budgétaire est forte. Elles permettent aussi de mieux faire comprendre le retour sur investissement qu’un pays peut attendre de la transformation numérique, malgré des coûts de départ élevés. Les mesures de l’impact de cette transformation sont impressionnantes et illustrent bien les bénéfices qui en découlent. À titre d’exemple, SIMPLEX+ 2017 a contribué à faire gagner 8 142 millions d’heures aux citoyens, 6,3 millions d’heures aux entreprises, et 560 000 d’heures à l’administration publique. Les gains produits par les 40 initiatives du programme SIMPLEX+ 2017 s’élèvent à 0,12 % du PIB. Preuves s’il en est que les réformes numériques représentent un investissement, et non un coût.

On peut tirer bien des enseignements de l’expérience portugaise. Le plus important est que la modernisation de l’administration n’est pas seulement affaire de technologie, mais aussi de transformation de l’État et des relations traditionnelles entre usagers et administration, afin de donner une place centrale et prioritaire à l’humain. L’administration doit être repensée pour mieux servir les citoyens et mettre fin au modèle actuel du citoyen au service de la bureaucratie et de ses formulaires innombrables. En somme, il faut que la culture administrative change pour que soit restauré le concept même de service public. Il s’agit donc de faire évoluer les mentalités, d’améliorer la vie des citoyens et, en définitive, de renforcer la confiance dans l’administration. Le parcours numérique du Portugal illustre parfaitement ce que nous a appris le peintre Henri Matisse : « La créativité demande du courage. »

Carlos Santiso
Directeur pour la transformation numérique de l’État à la CAF
(Banque de développement de l’Amérique Latine)

Cet article a été initialement publié en espagnol sur le site de la CAF – Banque de développement d’Amérique latine. La traduction de l’espagnol vers le français a été réalisée par le centre de traduction des ministères économiques et financiers.

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