Les lois de programmation pluriannuelle : quand la myopie affecte les finances publiques

Instaurées en 2008 puis précisées quant à leur contenu par la loi organique de 2012, les lois de programmation pluriannuelle des finances publiques répondaient à l’exigence du temps long nécessaire à la conduite des politiques publiques. Dix ans plus tard, c’est un bilan d’échec qui doit être tiré de leur mise en œuvre. Les trajectoires de finances publiques à cinq ans n’ont que très rarement été respectées, indépendamment des périodes de crises qu’elles ont couvertes (2010 puis 2020), sans que les mécanismes de correction ou de régulation mis en place n’aient pu jouer leur rôle protecteur. À l’heure où la crise du Covid-19 pèse lourdement sur les finances publiques, la question d’un retour aux sources, tant au texte qu’à l’esprit de la LOLF, se pose et s’avère nécessaire. Il en va tout autant de la soutenabilité des finances publiques que de la réalité de la responsabilité des gestionnaires publics.


Par Muriel VIGROUX


Illustration : Florent Courtaigne

Près de cinquante ans de déficit budgétaire n’auront pas suffi à engager la France sur la voie de la programmation pluriannuelle effective des dépenses et des recettes publiques. Et pourtant, on ne compte plus les anciens ministres en charge du budget s’étrangler périodiquement sur le « déficit abyssal » de nos finances publiques (Valérie Pécresse, Le Figaro, 22 juillet 2021) et l’on se souviendra d’un Premier ministre libéral se déclarer « à la tête d’un État en situation de faillite financière » (François Fillon, 21 sept. 2007).

La Loi organique relative aux lois de finance de 2001 (LOLF) a, pourtant, été porteuse d’une espérance nouvelle en matière d’approche pluriannuelle des finances publiques, comme un commencement de réponse aux limites de la rationalisation des choix budgétaires (RCB) et des budgets de programmes qui ont prévalu dans les années 70-80. Consacrée sous le régime LOLF par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 et la modification apportée à l’article 34 de la Constitution, la démarche de fixation « d’orientations pluriannuelles des finances publiques (…) définies par des lois de programmation » n’a finalement pas davantage abouti au résultat tangible de disposer d’une réelle trajectoire de dépenses et de recettes publiques, dans la temporalité qui leur convient, soit le moyen ou long terme.

Les cinq lois de programmation pluriannuelle des finances publiques (LPFP) adoptées depuis 2009, dont deux dans le format défini par la loi organique de décembre 2012, ont systématiquement fait l’objet de dérapage en lois de finances, sinon en lois de finances initiales, du moins en lois de finances rectificatives. Certes, le contexte économique initial, en 2008, a joué très défavorablement à l’amorce de la démarche. Plus récemment, la crise sociale des « gilets jaunes », puis la crise sanitaire des années 2020 et 2021, ont conduit le Gouvernement et le Parlement à adopter des dépenses nouvelles de soutien économique et social, la crise sanitaire ayant même eu raison de l’actualisation du triennal dans le cadre la LPFP 2018-2022.

Pour autant que ces évènements imprévisibles puissent être qualifiés de ponctuels, force est de constater cependant que la survenance d’une crise, quelle qu’elle soit, et dès lors qu’elle appelle une résolution par une financement public, finit par revêtir un caractère régulier, en lui-même « budgétisable » : la dotation pour dépenses accidentelles et imprévisibles (DDAI) au sein de la mission « Crédits non répartis » pourrait en être le véhicule budgétaire, sous réserve de réinterroger le volume des crédits alloués, très largement insuffisant à ce jour. À titre d’illustration, pour l’année 2020, la DDAI a été dotée de 424 millions d’euros en autorisations d’engagement (AE) et de 124 millions d’euros en crédit de paiement (CP) en loi de finances initiale, mais le plafond des dépenses pilotables prévu à la LPFP 2018-2022 a été dépassé de 15 milliards d’euros en 2020, dont 8,5 milliards imputables à la crise sanitaire.

En laissant temporairement de côté ces phénomènes conjoncturels, et donc hors incidences liées à la crise sanitaire, il convient de souligner cependant que les dépenses ont augmenté de 6,5 milliards sur le budget général de l’État sur la période 2019-2020. Un phénomène identique est attendu pour 2022, où la prévision de dépense devrait encore augmenter de 11 milliards d’euros.

La faille principale est connue et réside dans l’insuffisance du mécanisme juridique qui prévaut à la démarche. En sa rédaction actuelle, la loi organique de 2012 ne contraint pas le gouvernement au respect d’un plafond de dépenses. Elle a fait des LPFP des lois ordinaires, qui ne lient pas les lois de finances votées annuellement dans le cadre pluriannuel qu’elles posent. Ainsi, et de manière classique, le conflit de norme entre deux lois se règle par l’application de la loi la plus récente, qui est la loi de finances annuelle. Une modification de la Constitution et de son article 34 aurait permis de contraindre le gouvernement au respect des plafonds exprimés en LPFP. C’est la célèbre « règle d’or » retenue par les exécutifs mais qui s’est heurtée à une fin de non-recevoir des parlementaires. La loi organique, si elle a posé le cadre et un modèle de gouvernance des finances publiques, n’a pas pu aller jusqu’à cette contrainte. Et cette absence apparait bien comme une limite, aujourd’hui, à l’inflation de la dépense publique, et réinterroge profondément l’évolution de la loi organique en ce sens.

D’autres causes expliquent aussi cette incapacité chronique à se projeter et à se tenir à des trajectoires de financement des politiques publiques. Nous en évoquerons quatre qui nous semblent caractéristiques de la culture budgétaire française :

  • L’allocation des crédits, pensée très largement encore de façon annuelle, est très rarement mise en perspective avec la trajectoire budgétaire pluriannuelle définie au niveau des missions, telle qu’elle figure dans la LPFP. Il suffit de regarder les maquettes de budgétisation à l’appui des budgets opérationnels de programme, des programmes et même des documents de programmation ministériels tels que le document de répartition initiale des crédits et des emplois (DRICE) ou le document de programmation unique (DPU) pour se rendre compte des faiblesses des méthodes de programmation à deux ou trois ans.
  • L’absence de trajectoire pluriannuelle en dépenses et surtout en recettes vis-à-vis de dépenses à caractère hautement pluriannuel, telles que les dépenses à caractère social portées par le titre 6 du budget de l’État, le plus gros poste budgétaire après les dépenses de personnel du titre 2 (25% du budget de l’État en 2021) ; Sur les 6,5 milliards d’euros d’augmentation des dépenses (hors crise sanitaire) enregistrés en 2020, la mission « Solidarités », à elle seule, connait un surcroit de dépenses de 1,3 milliards.
  • Une politique du rabot toujours très prégnante lorsqu’il s’agit, à très court terme, de prévenir un déficit excessif par un surgel des crédits en cours d’exercice ;
  • L’évaporation progressive de la démarche de performance, non pas sur la forme mais sur le fond. La notion de performance est totalement absente des LPFP, les objectifs d’équilibre du solde structurel et de maîtrise de l’endettement étant trop généraux pour expliquer une trajectoire de financement des politiques publiques. Elle est ambiguë quant à son objet et la confusion est fréquente, y compris dans les projets annuels de performance, entre performance politique et performance de gestion. La Cour des comptes nous précise à ce propos, que près de la moitié des responsables de programmes déclaraient, en 2018, utiliser exclusivement d’autres indicateurs de performance que ceux de la LOLF pour piloter la dépense (Cour des comptes, « Les finances publiques : pour une réforme du cadre organique et de la gouvernance », Rapport public thématique, nov. 2020). Peu d’indicateurs reflètent le coût des politiques publiques. L’allocation des crédits prend rarement appui sur les indicateurs de performance présentés dans les projets annuels de performance.

L’esprit même de la LOLF, orienté vers le financement dans le temps long des politiques publiques, semble s’être perdu dans une contrainte annuelle toujours plus forte. La gestion budgétaire, dans les faits, est pourtant largement pluriannuelle, une pluriannualité d’une telle ampleur qu’elle incite même certains à la considérer comme étant le principe, et l’annualité budgétaire, l’exception.

Les exemples sont nombreux qui expriment les engagements pluriannuels de l’État. Ainsi en est-il :

  • Des engagements de l’État pris au titre des rémunérations et des pensions de retraites de ses agents civils et militaires ;
  • Des engagements financiers de l’État, qu’il s’agisse du recours à l’emprunt pour ses propres besoins ou des garanties financières qu’il offre dans le cadre de différents dispositifs économiques – nous citerons les prêts garantis par l’État (PGE) mis en place pendant la crise sanitaire, et dont les échéances de remboursement peuvent s’étaler sur cinq ans ;
  • Des 127 milliards d’euros de restes à payer comptabilisés en 2020, dont 115 milliards correspondent à des engagements hors bilan ;
  • Du financement des politiques sociales et des politiques d’intervention de l’État évoquées précédemment.

Alors, qu’est-ce qui empêche foncièrement de donner corps à la programmation pluriannuelle des finances publiques ? Comment faire en sorte que les plafonds par mission fixés en LPFP ne deviennent pas à l’usage des planchers à l’élaboration des lois de finances annuelles ?

Des solutions sont proposées pour donner à corps à ces trajectoires : nous en retiendrons cinq, volontairement osées, d’un point de vue constitutionnel ou budgétaire, pour susciter la réflexion et le dialogue :

  • Réinterroger sinon l’existence du moins la portée du principe de l’annualité budgétaire et des lois de finances annuelles, en donnant aux LPFP un caractère contraignant et en les soumettant à une loi de règlement, sur une durée de cinq ans, correspondant à la durée du mandat présidentiel, garant d’une certaine continuité gouvernementale ;
  • Intégrer dans le champ des LPFP une trajectoire pluriannuelle en recettes pour l’ensemble des dépenses, dont notamment, les dépenses à caractère social ;
  • Mettre en place des objectifs et indicateurs stratégiques de performance limités en LPFP, avec des cibles de performance à cinq ans ; les décliner par mission et programmes budgétaires de manière opérationnelle et étayant réellement l’allocation des crédits ;
  • Introduire en LPFP une dotation très substantielle pour dépenses accidentelles et imprévisibles afin de permettre les ajustements annuels, s’appuyer sur des études en coûts complets pour éclairer le financement à long terme des politiques publiques sans réduire le débat au seul message des mesures d’économies structurelles, donner au Parlement le temps réel au débat ;
  • Doter les gestionnaires d’enveloppes en AE et CP pluriannuelles, au-delà du titre 5, mais y compris pour le titre 6 ou le titre 3.

Nous nous interrogeons, au regard des éléments du dernier débat d’orientation des finances publiques de juillet 2021, sur des pratiques ministérielles résistantes qui tendent à transformer des mesures temporaires de soutien pendant la période de crise en mesures pérennes, sans gage de financement durable et sans rattachement à une performance quelconque.

La LOLF, puis le décret relatif à la gestion budgétaire et comptable publique, avait pour ambition de replacer le gestionnaire public au cœur de la responsabilité budgétaire. Le politique, soumis à des enjeux qui ne relèvent pas de la rationalité budgétaire mais de la décision à court terme, n’a pas encore tout-à-fait rejoint la cage thoracique.

Muriel VIGROUX
Consultante associée et co-fondatrice d’Ymago Conseil

Ymago Conseil est une SAS indépendante, créée en 2012, spécialisée dans les interventions auprès du secteur public, tant en conseil qu’en formation pour les cadres à fort potentiel. Finances publiques, analyse financière, budget, organisation, performance et pilotage sont au cœur des missions d’Ymago Conseil. À travers ses missions de conseils et ses actions de formation, Ymago Conseil facilite et soutien la prise de décision et le renforcement des expertises dans le secteur public.

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