Qu’est-ce qu’un ministère ? L’exemple de l’Écologie

Le propre d’une institution est de s’imposer avec la force de l’évidence. Aussi ne viendrait-il pas à l’esprit d’un fonctionnaire de remettre en question la nature d’un ministère, cadre légitime d’accomplissement de son service. Cette évidence est pourtant illusoire. Nous allons tâcher de le montrer avec le cas du ministère dit de l’Écologie, qui par synecdoque désigne un appareil administratif chargé d’un champ plus vaste de politiques publiques que celui de sa seule dénomination.


Par JÉRÔME MEDELLI


Qu'est ce qu'un ministère ?
Illustration : Florent Courtaigne

L’administration de l’État, comme d’autres organisations, résulte d’une sédimentation historique, mais aussi d’intentions politiques et d’adaptations traduites dans des textes réglementaires.

Un ministère ne se définit pas forcément par ses missions, évolutives et variablement réparties

Pour l’Écologie, l’étape inaugurale fut la nomination en 1971 de R. Poujade comme ministre de la protection de la nature et de l’environnement, à la tête d’une structure embryonnaire s’articulant avec les services compétents, en matière de politiques environnementales, des ministères en place (équipement, industrie, agriculture, etc.). Se succéderont ensuite des ministres de la qualité de vie puis de la culture et de l’environnement avant que ne soit créé, au début des années 80, un ministère de « l’environnement » à part entière, relégué un temps puis reclassé (modestement) à la suite de la catastrophe de Tchernobyl et des échos du rapport Brundtland.

Le terme « écologie » n’apparaît qu’en 2002 dans l’intitulé ministériel, couplé au concept dans l’air du temps de « développement durable », plus marqué idéologiquement, aussi pensé comme plus englobant.

Il faudra attendre les élections présidentielles de 2007, le « pacte écologique » et le Grenelle de l’environnement pour que soit constitué le « grand ministère » (comprenant l’énergie, les transports, le logement, la mer, etc.), pour l’essentiel formé par agglomération de directions voire de ministères existants, alors confié à un ministre d’État (J.-L. Borloo, dont des successeurs au poste, seul N. Hulot sera à nouveau élevé à ce rang).

Pris à cette occasion, le décret et l’arrêté du 9 juillet 2008 portant organisation de l’administration centrale du « ministère de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de l’aménagent du territoire » sont restés le socle normatif (les ministères n’ont pas de base constitutionnelle ou législative) de ce « pôle ministériel » d’envergure, rapidement partagé entre plusieurs ministres (sans compter les nombreux ministres délégués et secrétaires d’Etat), avec un portefeuille plus ou moins large pour celui de l’écologie stricto sensu.

Au cours de l’actuel quinquennat, ce pôle a ainsi été divisé entre un ministère de la Transition écologique (« et solidaire » les trois première années – MTE(S) –, l’économie sociale et solidaire ayant ensuite rejoint Bercy) et un ministère de la Cohésion des territoires (et des Relations avec les collectivités territoriales – MCT(RCT)). Avec le dernier remaniement de l’été 2020, la compétence « logement » est passée du second au premier, transfert significatif, tandis qu’a été découpé dans cet ensemble un ministère de la Mer (MM).

La charpente administrative établie par les textes de 2008, maintes fois modifiés pour s’adapter aux évolutions de missions (compétences décentralisées ou externalisées par exemple) et de périmètres ministériels, est jusqu’à ce jour restée inchangée avec des entités transversales, un secrétariat général (SG) commun et le commissariat général au développement durable (CGDD), ainsi que des directions générales thématiques : de l’énergie et du climat (DGEC), de l’aviation civile (DGAC), de la prévention des risques (DGPR), ou encore, moins indiscutables dans leur unité, celles des infrastructures, des transports et de la mer (DGITM avec la perspective d’un détachement prochain d’une direction générale de la mer) ou de l’aménagement, du logement et de la nature (DGALN), sans compter les corps d’inspection (conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD) et inspection générale des affaires maritimes (IGAM) ou la plus récente délégation interministérielle à l’hébergement et à l’accès au logement (DIHAL).

La structuration des administrations centrales répond à un cadre réglementaire assoupli au cours des dernières décennies, et doit désormais se conformer aux exigences gouvernementales d’efficacité, de simplification et de proximité avec les citoyens et les territoires.

Il importe de ne pas oublier les services déconcentrés et les établissements publics sous tutelle, qui pour l’Écologie représentent une écrasante majorité des agents. Les premiers, en reconfiguration continue depuis plus d’une quinzaine d’années, peuvent être ministériels (actuellement DREAL, DIRM, DIR, etc.) ou interministérielles (DDT(M), DDETS) et sont amenés à évoluer encore significativement. Les seconds, une centaine, sont constitués pour moitié d’opérateurs dont l’ADEME et l’Office français de la biodiversité (OFB) pour le MTE.

Globalement, cette organisation reflète ce qui est attendu, aujourd’hui, d’un tel ministère, certes normatif, régulateur et de contrôle mais aussi, on l’oublie trop souvent, éminemment régalien (responsable de la gestion de crises face aux catastrophes naturelles et anthropiques), en plus d’être voué à « embarquer » la société civile dans la transition écologique.

Rien n’exclut que cette organisation ne s’efface, à l’avenir, au profit d’une approche plus transversale de l’écologie, voire que ne soit décidé un rapprochement avec l’économie comme dans d’autres pays, ou plus vraisemblablement, qu’elle voie son champ de politiques publiques évoluer, par exemple en faveur ou au détriment des ministères chargés respectivement de l’intérieur (relations avec les collectivités), de l’agriculture (pêches maritimes et aquaculture, avec la nouvelle direction générale de la mer évoquée plus haut) – pour ne pas envisager un rattachement de ce ministère au MTE –, de la culture (fusion des notions de patrimoines naturel et culturel), etc.

Un ministère est assimilé soit à l’ensemble des services administratifs placés sous l’autorité d’un ministre, soit aux agents relevant d’un même « département ministériel », deux approches qui ne se recoupent pas nécessairement

On peut voir un ministère comme l’ensemble des services concourant aux missions d’un ministre en application des décrets d’attributions rédigés, pour chaque membre du gouvernement, lors des compositions ou remaniements ministériels. Ces décrets listent d’une part les directions sur lesquelles les ministres ont autorité, autrement dit « les leurs », et de l’autre, celles dont ils disposent, non incorporées à leur ministère.

Il est aussi possible, en s’intéressant d’abord aux personnes, de parler de ministère pour qualifier tous les agents dont la gestion relève d’un même secrétariat général, entité dont l’existence et les missions, pour chaque « département ministériel » (terme retenu par exemple pour le décret relatif à la mobilité et au détachement des fonctionnaires des corps recrutés par la voie de l’ENA), sont fixés dans les textes d’organisation d’administration centrale, comme ceux cités plus haut pour l’Écologie.

Néanmoins, la lecture croisée de ces deux types de textes, décrets d’attributions et textes d’organisation d’administration centrale, révèle des nuances voire certaines discordances. Dans ceux en vigueur pour le pôle ministériel étudié, nous notons par exemple que :

• la ministre de la mer a autorité sur un ensemble de directions dont les agents relèvent de deux secrétariats généraux différents (qui ne sont d’ailleurs pas sous son autorité), donc de deux départements ministériels distincts ;
• le ministre des solidarités et de la santé a autorité conjointe avec la ministre MTE sur la DGPR en matière de radioprotection, or les agents concernés sont du ressort, pour leur gestion, d’un seul département ministériel ;
• le ministre de l’intérieur et celui des outre-mer n’ont pas autorité sur la direction générale des collectivités locales (DGCL), à la différence de la ministre MCTRCT, alors que les agents de cette direction dépendent du département ministériel déterminé par le décret portant organisation de l’administration centrale du ministère de l’intérieur et du ministère des outre-mer.

Périmètre de l'administration centrale du pôle ministériel du développement durable
Cartographie par Nicolas Bouton (au 18 novembre 2021)

« Un bon croquis vaut mieux qu’un long discours » disait Napoléon. Cependant le tableau ci-dessus, pour répondre à notre question, ne nous sort pas de l’équivoque. Nous ne trancherons pas.

JÉRÔME MEDELLI
Administrateur civil
Enseignant à Sciences Po Paris et
à l’université Paris 1 Panthéon Sorbonne

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