Valoriser les données financières et comptables pour améliorer la décision publique

Améliorer la décision publique en s’appuyant sur les données financières et comptables ne se résout pas à la gestion technique de ces données mais appelle plutôt une gouvernance et des modes de co-production de solutions souples et rapides combinant modélisation, créativité et innovation. Ainsi, au processus de prise de décision est imbriqué une démarche qui vise la sélection des données comptables et budgétaires pertinentes et les modalités de leur traitement.


Par DOMINIQUE MOLLARD


Illustration : Florent Courtaigne

Le 14 avril 2021, dans un calendrier resserré et avec un enjeu fort dans le contexte du programme de stabilité européen, le projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes 2020 a confirmé l’importance et souligné l’intérêt de disposer de comptes de l’État certifiés pour la quinzième année consécutive. Les acteurs et les pouvoirs publics disposent ainsi de données financières et comptables susceptibles d’améliorer leurs décisions, et recherchent constamment les moyens de les valoriser.

Le triangle de la décision publique

Parmi trois facteurs pouvant avoir une influence sur la décision publique, les informations utilisées par le décideur tiennent une place importante. Les deux autres, le raisonnement mis en œuvre pour exploiter des données, qu’il soit humain ou délégué à un algorithme, et le processus dans lequel le décideur s’inscrit pour produire sa décision, dépendent largement de cette matière première qu’est la donnée de gestion. Une matière vivante qui peut être enrichie ou raffinée au vu des résultats de traitements, comme on le voit dans les algorithmes apprenants, et qui nécessite des moyens techniques performants pour en gérer des volumes de plus en plus grands. Elle se situe donc au cœur des enjeux et l’efficacité d’un système d’aide à la décision publique repose sur sa capacité à accéder à des données qui soient pertinentes pour le problème posé, qualifiées et avec un coût d’obtention raisonnable.

Il faut également que ces données puissent être complétées par d’autres sources, publiques ou privées, ouvertes ou fermées. La loi du 2016-1321 du 7 octobre, dite « Pour une République numérique » permet de partager des données et de les rendre accessibles au Citoyen, aux chercheurs, aux entreprises et aux administrations qui peuvent ainsi enrichir leurs référentiels. Les conditions paraissent donc remplies pour assurer un avenir radieux à la décision publique, sous les bons auspices d’une gouvernance de données objective.

Rationalité comptable et besoin du décideur

Mais la mise à disposition de données, si précises soient elles, ne suffit pas. Les processus comptables et budgétaires sont décrits, pilotés et contrôlés de manière très structurée et le suivi de la dépense publique s’en trouve facilité. Pour autant, il existe une tension entre le besoin de suivi de la décision publique, et plus généralement des politiques publiques, et la nécessité de mobiliser les données comptables et budgétaires disponibles.

Si les décisions publiques sont prises dans un cadre budgétaire et réglementaire précis, l’analyse de leur effet au plan financier nécessite une correspondance parfaite avec l’enregistrement des dépenses dans le système comptable. La programmation des missions et leur déclinaison en programmes et actions permet ainsi d’associer un enregistrement comptable rendant compte d’une autorisation d’engagement de crédits ou d’un paiement. Au sens strict, il y a identité entre l’impact budgétaire de la décision et sa constatation en comptabilité dont la certification des comptes renforce le pouvoir d’explication. Mais, malgré un effort et une vigilance constants sur le respect du délai de paiement, le temps écoulé entre la décision de faire et la fin d’une opération que matérialise le paiement peut être long et la visibilité sur l’exécution budgétaire, limitée.

Ainsi, un paradoxe s’installe entre la qualité certifiée d’une information comptable accessible en temps réel en quelques clics et la temporalité liée au processus d’exécution de la décision qui ne les laissera apparaître qu’une fois que les événements qui les génèrent seront accomplis. La sphère publique dispose ainsi en continu d’une grande quantité – un déluge – de données qu’elle peut organiser en lacs ou nuages mais doit recourir à des estimations et se contenter d’ordres de grandeur pour obtenir les points de repère nécessaires à son pilotage. Une tension apparaît alors entre la rationalité de données détaillées et de qualité et l’intuition du décideur qui est obligé d’en déduire l’ordre de grandeur pour estimer une situation. Il ne disposera donc pas forcément des éléments nécessaires lorsqu’il le souhaite bien que la qualité de leur enregistrement sera irréprochable.

La modélisation des données financières et comptable, une nécessité ?

Résoudre cette tension suppose de pouvoir mobiliser rapidement les informations dans un délai souvent conditionné par le rythme des instances de pilotage. Une structure figée des données permettant de fournir des réponses dans des délais compatibles apparaît nécessaire mais ajoutera une rigidité qui limitera la prise en compte d’événements particuliers induits par l’évolution de la situation. Il est difficile de bâtir un système de suivi destiné à donner des points fixes dans un environnement qui évolue rapidement et souvent.

De plus, le temps de mise en place d’un système technique répondant au besoin peut s’avérer trop long et le rendre obsolète avant même sa mise en place. C’est donc à une qualité devenue très courante que le producteur d’informations peut se référer : l’agilité. Qu’il s’agisse de la conduite d’un projet, du développement d’applications ou de tout ce qui suppose une production en temps limité et à un niveau de qualité négocié, le qualificatif est accrocheur. Il ne dispense pas d’une analyse des liens entre les données, liens qui portent les règles de gestion d’un domaine fonctionnel que leur complexité plus que leur nombre rend difficile à appréhender dans sa globalité.

La modélisation est un moyen de sortir d’une verticalité fonctionnelle qui laisse chacun de leur côté les champs principaux que sont les politiques publiques, la fonction budgétaire et la fonction comptable. Ainsi, les dispositifs ont leur correspondance avec des sous actions et peuvent être rapprochées de mesures dont l’activité est retracée par des lignes comptables. La participation de sachants de l’ensemble de ces domaines est nécessaire pour tenter d’apprécier les paramètres qualitatifs et quantitatifs de l’action publique.

Co-construire pour valoriser les données publiques

La situation paradoxale d’une administration territoriale ou d’État qui détient en quantité les données nécessaires à une décision sans disposer des moyens nécessaires pour les traiter peut être résolue par une organisation qui hérite du « modèle de la corbeille à papier » de James March et Mickael Cohen [COHEN, 1972]. Dans ce modèle, un mode de collaboration informel permet de traiter les quatre « flots d’action » que sont les problèmes, les solutions, les participants et les opportunités de choix.

Si l’on ajoute la compétition entre différents groupes porteurs de projets, on se retrouve dans la situation d’un hackathon où les données publiques représentent des solutions que des personnes ressources tentent de faire correspondre avec des questions auxquelles elles pourraient répondre. Virtuellement, problèmes et solutions sont ainsi jetés dans une corbeille et leur association crée des opportunités de choix, poussées par la dynamique des acteurs dont le mouvement est constant mais limité par le délai imparti et leur temps disponible.

Le profil de ces acteurs est déterminant pour parvenir à co-construire, sélectionner et faire émerger de la corbeille une solution sous la forme d’un prototype qui sera soumis à une évaluation. Olfa Gréselle-Zaïbet, Aurélie Kléber et Cécile Dejoux [GRESELLE-ZAÏBET, 2018] ont repéré dans les hackathons quatre profils d’apprentissage dont la combinaison permet de disposer de ressources propices à l’invention et à la concrétisation. Le profil « expérimentant » analyse les situations concrètes et complexes. Le profil « réfléchissant » est centré sur la compréhension des idées et des problèmes. Le profil « pensant » recherche des solutions pratiques tandis que « l’actant » capitalise ses expériences et créée de nouvelles connaissances.

Inventer pour innover, valoriser pour décider

Hors du cadre du hackathon et de la compétition qui s’y exerce, ces profils peuvent également s’exprimer dans le tiers-lieu habituellement dédié à l’innovation qu’est le « lab » ou laboratoire d’innovation publique.

Dans le contexte de la valorisation des données, les ateliers d’idéation permettraient de mettre en mouvement des profils couvrant différents niveaux de l’organisation pour combiner la vision de l’administration centrale, abstraite, conceptuelle et généraliste avec celle qui nait de situations locales et qui est plus concrète, opérationnelle et parfois spécifique.

Le lab permet de donner une large part à la conception en rapprochant la forme, le tableau de suivi idéal, et le fond, le sens des informations qu’il porte, elles-mêmes liées aux données qu’elles valorisent. L’approche analytique traditionnelle visant à décomposer une situation en éléments plus simples représentés par des données auxquelles seront appliquées des algorithmes est complétée par une vision métier plus globale qui permet de sélectionner les domaines les plus pertinents et de réduire le périmètre avant d’appliquer les outils d’analyse. C’est un processus fluide et ouvert, préconisé par Karl Weick [WEICK, 1995] qui permet de donner du sens à un résultat exploitable et utile en mettant en action les participants.

Pour améliorer la décision publique, la valorisation des données financières et comptables suppose une approche qui intègre leur gestion en tant que telle et le processus qui permet leur sélection au regard des besoins du décideur. Au-delà des solutions techniques, l’organisation et le processus mis en place pour décider des données à retenir et des traitements à leur appliquer semblent déterminants.

DOMINIQUE MOLLARD
Administrateur des finances publiques adjoint
à la DGFIP – Ministère de l’économie et des finances

POUR EN SAVOIR PLUS

  • COHEN, Mickael D., MARCH, James G. ; OLSEN, Johan P., A Garbage Can Model of Organizational Choice, Administrative Science Quarterly, Vol. 17, No. 1, March, 1972, pp. 1-25
  • GRESELLE-ZAIBET, Olfa, KLEBER, Aurélie, DEJOUX, Cécile, Le hackathon en mode Design Thinking ou quelles modalités pour former à des compétences méthodologiques et comportementales ?, Management & Avenir, Management Prospective Ed. 2018/6 N° 104, pages 149 à 171
  • WEICK, Karl E., Sensemaking in Organizations, Sage, Thousand Oaks, 1995



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