Impacts de la crise sanitaire sur le pilotage des organisations publiques locales : problématiques et solutions

Depuis le début de l’année 2020, la crise sanitaire mondiale met en évidence à la fois l’importance des structures publiques, notamment locales, pour l’organisation de la vie sociale et économique de nos pays et de leurs habitants, mais aussi les limites et insuffisances dans leurs modes actuels de fonctionnement. Ainsi, la Covid 19 met en exergue plusieurs problèmes de management, auxquels des solutions semblent devoir être trouvées.


PAR DAVID CARASSUS


Illustration : Florent Courtaigne

Des problématiques stratégiques et de gestion des ressources

Cette crise sanitaire a d’abord mis en évidence des problématiques stratégiques et de gestion des ressources. En effet, la période récente révèle les capacités limitées des organisations publiques, à prévenir, à planifier, ou à prioriser. Ce sont ainsi les pratiques de gestion des risques, mais également la construction d’outils de détection et d’analyse des besoins sociaux qui vont probablement se développer dans les années à venir pour d’une part anticiper, mais surtout être en mesure de s’adapter rapidement aux ruptures  contextuelles et conjoncturelles, en particulier sanitaires ou environnementales. Quand les pratiques publiques sont analysées de ce point de vue, les efforts à engager apparaissent importants, notamment pour aider à la décision nos équipes dirigeantes, qui conduisent l’action publique souvent à vue en restant focalisés sur les seuls moyens à leur disposition avec de faibles capacités collectives projectives.

Des problématiques organisationnelles et informationnelles

Cette crise sanitaire met aussi en évidence des limites dans la coordination et la coopération des différents acteurs de la sphère publique, qu’ils soient Étatiques, institutionnels ou locaux, dans une logique curative ou préventive. Or, l’engagement d’acteurs individuels ou associatifs des territoires permet souvent de trouver des solutions dans la gouvernance locale, par exemple dans la réalisation de masques ou de blouses manquantes, ou encore dans le financement sous forme de dons aux hôpitaux publics. De plus, toujours dans cette logique, les responsabilités des acteurs publics sont souvent complexes à déterminer, chacun « se renvoyant la balle », les répartitions entre acteurs n’étant pas explicites. Or, les politiques publiques étant souvent transverses, ces responsabilisations et information des acteurs apparaissent cruciales, que cela se passe dans une organisation ou au niveau de la coordination inter organisationnelle.

L’amélioration des modes de pilotage des politiques publiques comme solution

Ces problématiques appellent un changement de paradigme au sein du management public. Très influencé par une culture du contrôle bureaucratique, le management public semble devoir se réformer pour intégrer un paradigme du pilotage (Carassus, 2020), dans une logique développée par le Post New-Public Management (Guenoun et Matyjasik, 2020), centrée sur des logiques d’ouverture à l’usager, de collaboration multi-partite, d’anticipation et de transparence. Au plan international, Maurel et al. (2011) observent que parmi les premières tentatives de démarches de pilotage des politiques publiques se trouvent les grandes villes anglo-saxonnes telles que Charlotte, Melbourne, Sydney, Auckland, ainsi que le niveau fédéral aux Etats-Unis ou en Australie. Avec la crise économico-financière de la fin des années 2000, ces démarches de pilotage des politiques se développent aussi à l’échelle française, dans le cadre de logiques volontaristes et innovantes (Carassus et Gardey, 2009).

L’amélioration des modes de pilotage des politiques publiques permet ainsi de répondre aux problématiques décrites ci-dessus. D’abord en réalisant des diagnostics stratégiques, peu réalisés dans la pratique, mais aussi en planifiant son activité sur le long-terme. A ce titre, plusieurs outils rendant la planification possible peuvent être mobilisés, comme les segmentations stratégiques, les arbres à objectifs ou les outils de priorisation. Ensuite, en facilitant le travail de coordination des différents acteurs publics, mais aussi la détermination des  responsabilités de chaque contributeur aux politiques publiques. En intégrant les partenaires locaux, impliqués dans la réalisation de ces politiques publiques, qu’ils soient associatifs, citoyens ou privés, le pilotage des politiques publiques développe et organise alors l’écosystème public pour améliorer la coopération des acteurs. En ouvrant les modes de fonctionnement des organisations publiques, le pilotage des politiques publiques participe en conséquence au développement de l’intelligence collective et d’une gouvernance partagée, plus à même d’anticiper ou de faire face à des évolutions sociales ou environnementales.

Aussi, le pilotage des politiques publiques permet d’organiser la communication de l’information vers la population sur la vie publique, il permet de mettre du sens dans les rapports d’activités ou encore dans les tableaux de bord opérationnels pour les transformer en outil d’information et de mobilisation des acteurs du territoire. Ces informations peuvent aussi structurer des communications plus instantanées, notamment via les réseaux sociaux ou les outils numériques en temps de crise, pour mieux rendre compte à la population des actions prévues ou menées. De plus, ce type de mode de fonctionnement, avec des modalités adaptées et ouvertes d’association des acteurs publics, permet aussi de mieux faire remonter les besoins et perceptions sur les services publics. L’information circule alors mieux, que cela soit de manière descendante, mais aussi ascendante. Enfin, en matière de gestion des ressources, le pilotage des politiques publiques demande une mise en relation entre la planification stratégique et les ressources à disposition des acteurs publics. Ces dernières sont alors projetées sur un temps long, même si des adaptations court-termistes sont nécessaires pour tenir de l’évolution fréquente de l’environnement et de l’organisation.

Ces pratiques commencent à être mises en œuvre par des collectivités innovantes. C’est notamment le cas du SICOVAL, un établissement intercommunal du Sud-Est Toulousain. Pour améliorer ses modes de gouvernance, il a ainsi réalisé un bilan à mi-mandat et modifié son projet politique 2014-2020 pour fixer un nouveau cap pour 2018-2020. Plusieurs priorités sont alors privilégiées, avec des orientations spécifiques, influencées par le bilan de mi-mandat. L’organisation politique et administrative est responsabilisée, via un nouveau schéma de gouvernance territoriale, concernant la structure intercommunale mais aussi les communes membres. Des tableaux de bord sont aussi produits pour évaluer les actions engagées, alimentant aussi son rapport d’activité.

C’est aussi le cas de la ville / métropole d’Angers qui engage au début des années 2020, suite à de nombreuses autres démarches, une relecture de ses politiques publiques. Elle permet alors de répondre à plusieurs questions : que doit développer la collectivité ? Que doit-elle arrêter ? Que doit-elle faire différemment ? Que doit-elle continuer à faire ? La méthode y est ouverte et collaborative, mêlant élu et agents, fonctions métiers et support, en mode projet et en transversalité. Plusieurs outils sont alors mobilisés comme une segmentation stratégique (priorités, politiques, axes d’intervention), un arbre à objectifs, des indicateurs d’évaluation, un budget par politiques publiques, un Système d’Information d’Aide à la décision) pour proposition un plan d’action par axes d’intervention (économies / développement de recettes, réorganisation, réorientations stratégiques). Cette démarche et ces outils ont ainsi permis de revoir les politiques locales actuelles, en particulier sur le plan budgétaire, pour déterminer les priorités et trouver de nouvelles marges de manœuvres dans un contexte contraint.

La crise du Covid19 comme une opportunité de développement de l’innovation publique

Au final, au regard des changements actuels, les effets du Covid19 sur le management public sont nombreux. En effet, force est de constater que les organisations publiques ne peuvent plus se contenter d’une gestion fondée sur le seul contrôle de leurs ressources, notamment financières, sur une gouvernance fermée et passive, sur des outils de gestion court-termistes, ainsi que sur des logiques de changement top-down et peu préventive. Elles semblent devoir au contraire se tourner vers un paradigme de fonctionnement intégrant le pilotage de leurs politiques et services publics, vers des modes de gouvernance ouvert et pro-actif, vers des outils de gestion mobilisant aussi des dimensions stratégiques, organisationnelles et individuelles, ainsi que des logiques de changement participative et anticipatrice.

DAVID CARASSUS
Professeur des universités en sciences de gestion,
Directeur de la chaire OPTIMA, Université de Pau et des Pays de l’Adour, E2S, LiREM/IAE Pau-Bayonne

POUR EN SAVOIR PLUS
– Carassus D. (2020), « Le pilotage des politiques locales : de la planification à l’évaluation – Concepts, pratiques et normes», Les incontournables, Berger-Levrault, octobre.
– Carassus D., Gardey D. (2009), «Une analyse de la gestion de la performance par les collectivités locales françaises : un modèle administratif ou politique ?», Revue Française de Finances Publiques.
– Guenoun M., Matyjasyk N. (2020), «En finir avec le New Public Management», IGPDE.
– Maurel C., Carassus D. et Gardey D. (2011), «Les démarches locales de performance publique face à la LOLF : mimétisme ou innovation », Revue Politiques et Management Public 28/4 Octobre – Décembre 2011/441-466.

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Les opinions exprimées dans cet article n’engagent pas l’IGPDE
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