L’exposition à l’information accroît-elle la confiance des citoyens ?

Quel est le lien entre la transparence perçue par les citoyens et la confiance qu’ils placent dans le secteur public ? La mise à disposition d’information et la qualité de celle-ci exercent-elles un effet bénéfique sur la confiance des citoyens ? Est-ce qu’une exposition à l’information plus forte renforce ou affaiblit la transparence perçue ? Et cette transparence permet-elle en retour d’accroître ou non la fiabilité des autorités publiques ? Dans cet article pour Public !, Vincent Mabillard – professeur en management public à l’Université libre de Bruxelles – aborde ces questions et applique son développement au contexte de la crise sanitaire du Covid-19.


PAR VINCENT MABILLARD


Illustration : Florent Courtaigne

LES autorités publiques accordent une grande importance à la confiance des citoyens en raison de la plus grande facilité, dans le cadre d’une relation saine avec la population, à remplir leurs tâches et fournir des prestations de qualité. Dans le même temps, la propension à accepter les décisions publiques est souvent augmentée par la transparence et l’accroissement des processus participatifs. En ce sens, communication ouverte et participation citoyenne sont considérées comme des piliers essentiels de bonne gouvernance.

Cette rhétorique se retrouve dans les recommandations, principes et standards de gouvernance, développés notamment par le Conseil de l’Europe.

L’échelon national n’échappe pas à cette tendance. En France, l’inclusion et le dialogue avec les parties prenantes sont de plus en plus encouragés, en particulier par le groupe de travail « Gouvernance », composé par divers organismes publics. Plus connu, le Partenariat pour un Gouvernement Ouvert travaille à transformer les gouvernements et à rendre les relations entre citoyens et autorités plus transparentes. La France, membre depuis 2014, a co-présidé l’organisation jusqu’en 2017, et s’est engagée à renforcer la dimension collaborative de l’action publique dans son dernier plan d’actions.

Les sociétés privées sont aussi concernées, et des codes de gouvernance d’entreprise ont été publiés comme le code de gouvernement d’entreprise des sociétés cotées publiée par l’AFEP et le MEDEF. La responsabilité sociale et environnementale, la transparence et l’inclusion des parties prenantes y occupent une place croissante.

La transparence, génératrice de nombreuses attentes

La transparence est régulièrement citée comme un remède efficace à de nombreux problèmes de gouvernance.

Sa popularité s’explique par les effets bénéfiques attendus : réduction des pratiques de corruption, augmentation de la participation citoyenne et de l’efficience administrative, accroissement de la confiance dans les autorités. Ce dernier point constitue un enjeu majeur pour de nombreuses organisations publiques, car il appuie la légitimité des décisions prises et la mise en œuvre de leurs projets.

La coopération des citoyens est aussi requise dans des dynamiques de co-création ou de co-conception de politiques publiques, dont le succès repose en grande partie sur un niveau de confiance élevé. Il faut noter que la confiance se crée au fil des échanges, qu’elle peut augmenter ou diminuer en fonction de ces échanges, et qu’elle ne saurait donc être considérée comme un objet statique. Au contraire, la confiance s’acquiert et évolue, son caractère changeant restant soumis aux comportements des acteurs et à la satisfaction de ceux-ci à l’égard des actions entreprises par l’État.

En vertu de son caractère essentiel, la notion de confiance est aujourd’hui largement étudiée par les sciences administratives. Elle s’articule autour d’autres variables mobilisées pour tenter d’en expliquer les ressorts : Comment se crée-t-elle ? Quels facteurs permettent d’appréhender ses fluctuations ? Comment la conserver ?

Pour ce faire, la littérature teste notamment les effets de l’exposition à l’information et des mesures de transparence adoptées par les administrations. Ces études s’imprègnent d’un présupposé normatif qui postule un effet positif de la transparence sur la confiance citoyenne. Ainsi, dans la littérature scientifique, la confiance est étudiée comme un effet direct potentiel de la transparence.

Plusieurs travaux empiriques montrent néanmoins que l’impact de la transparence est positif dans une minorité des cas. En effet, il est négatif, mixte, ou alors aucun impact n’a été observé dans plus de 60% des 18 articles analysés par Cucciniello et ses collègues en 2017. Toutefois, il s’agit de nuancer ces résultats, car ils se focalisent avant tout sur une approche trop étroite de la transparence, définie par l’information disponible en ligne.

La transparence, pas qu’un outil de communication en ligne

Ainsi, la recherche évacue trop souvent les perceptions des citoyens en matière de transparence d’une part, et leur exposition aux canaux plus traditionnels de communication d’autre part.

À cet égard, plusieurs contributions ont montré que les citoyens s’informent davantage sur les supports « physiques », en premier lieu les journaux communaux et brochures distribuées par les localités. Le maintien de ces moyens traditionnels de communication ne sert donc pas uniquement à éviter la fracture numérique ; ils constituent, dans la majorité des cas, la première source d’information des citoyens. Les journaux régionaux sont également lus, bien que le format numérique s’impose progressivement, d’autant plus avec la crise sanitaire que nous traversons.

Sous-étudié, ce phénomène devrait donc occuper une place plus centrale dans l’analyse. De plus, les perceptions en matière de transparence peuvent jouer un rôle plus important que la quantité d’information mise à disposition.

Dans une étude récente en Suisse, je montre que lorsque les citoyens perçoivent positivement la qualité de l’information, son accessibilité, sa diffusion en temps réel et son niveau de complétude, ils ont tendance à considérer les autorités comme plus compétentes, intègres et bienveillantes. Bien que ces résultats aient été enregistrés dans un pays jouissant d’un fort degré de confiance envers les autorités, ils indiquent qu’une communication claire et rapide, accroissant les perceptions positives de la transparence gouvernementale, peut produire un effet positif et significatif sur la confiance des administrés.

Que déduire de ces résultats pour la crise sanitaire, sociale et économique actuelle ?

La confiance reste d’abord un sujet majeur, qui doit occuper les préoccupations des acteurs politico-administratifs. L’adhésion des administrés aux mesures prises et la relation de confiance entre les parties prenantes découlent en grande partie des efforts de communication de l’État.

Cette communication s’appuie sur une administration efficace et compétente, permettant de faire remonter une information de qualité auprès de ceux qui doivent la relayer. Il leur revient ensuite de passer un message court, cohérent, précis et intelligible, afin de maintenir la relation de confiance avec la population.

Le développement de plateformes numériques doit accompagner ce mouvement, sans se substituer aux canaux non numériques. Les codes de communication propres à ces différents canaux et l’identification des groupes cible doivent être maîtrisés. Ces éléments demeurent indispensables à la création et au maintien de la confiance, renforçant ainsi la légitimité des décisions prises par les autorités et leur fonctionnement général.

La transparence entre toutefois en conflit avec la protection des données personnelles, comme le soulignent plusieurs initiatives prises par les États durant la crise. Il convient donc d’équilibrer la diffusion d’informations avec le respect de la sphère privée.

Dans les pays européens, le consentement de l’individu et la responsabilité individuelle continuent de dominer le discours. L’État ne peut donc pas capitaliser sur les mêmes ressources que d’autres pays, comme la Corée du Sud, ont accumulé pour suivre l’épidémie en temps réel et assurer une communication quasi-exhaustive. Cette transparence n’a toutefois pas été examinée en profondeur, et il reste à déterminer si elle a produit des effets positifs sur la confiance.

À cet égard, une étude récente au Royaume-Uni a révélé que plusieurs sondés exprimaient une préférence pour une information partielle, convaincus que le gouvernement ne pouvait partager l’ensemble des données en sa possession, en raison notamment de leur caractère privé. Pour autant, la légitimité des décisions prises n’était pas remise en cause. En revanche, il est nécessaire de rester à l’écoute, en offrant la possibilité d’interagir avec les citoyens.

Cet effort de transparence rejoint les éléments cités plus haut, en particulier l’intelligibilité du message (parler le langage « citoyen »). Ainsi, l’information partielle et ciblée présentée par les autorités doit s’accompagner d’explications plus approfondies, soit proactivement par le biais des médias ou de FAQs en ligne par exemple, soit sur demande.

Par ailleurs, il reste indispensable de garantir un large accès aux données publiques, renforçant de ce fait le sentiment d’ouverture auprès du public. En favorisant les perceptions positives autour de la transparence étatique, les autorités pourront maintenir la confiance de leurs administrés, essentielle à une gestion plus efficace de la crise.

VINCENT MABILLARD
Professeur en Management Public
à la Solvay Brussel School of Economics and Management

Expression libre

Les opinions exprimées dans cet article n’engagent pas l’IGPDE
Les opinions exprimées dans cet article reflètent la vue personnelle de l’auteur et n’engagent aucunement l’IGPDE ou le ministère de l’Économie et des finances.

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