[Série “Soutenabilités!”] Outiller les agents pour une action publique soutenable, par Emmanuelle Prouet

France Stratégie a publié en mai 2022 un rapport intitulé Soutenabilités ! Orchestrer et planifier l’action publique pour repenser les modalités de conception de l’action publique sur la base d’un nouveau référentiel, qui implique de réinterroger les modalités d’agir des agents publics.

Nous traversons aujourd’hui une triple crise écologique, sociale et démocratique. Sur ces différents plans, nous risquons de dépasser les limites de ce que nos sociétés et notre environnement peuvent supporter. Et pourtant nos politiques publiques peinent à apporter des réponses soutenables, c’est-à-dire systémiques, durables et légitimes. L’action publique est en effet entravée par différents facteurs qui l’empêchent de prendre en compte à la fois le long terme et la finitude des ressources, d’agir de façon décloisonnée pour appréhender de façon systémique des enjeux multiples et variés. Elle peine également à être légitimée et acceptée, faute de processus de participation et de délibération permettant réellement de construire des décisions assises sur des préférences communes. Comment repenser l’action publique pour répondre à ces défis ? Comment armer les agents publics pour leur permettre d’élaborer et de mettre en œuvre des politiques publiques soutenables ?

Construire une culture des soutenabilités

L’approche par les soutenabilités est centrée sur les interactions entre les problématiques sociales, environnementales, démocratiques et économiques, mais aussi entre les causes et les effets des politiques menées. Les réponses apportées aux défis multidimensionnels auxquels nous sommes confrontés sont susceptibles d’alimenter elles-mêmes des conflits de priorités et de soutenabilités entre ces différentes dimensions (exemples du ZAN – zéro artificialisation nette – ou des ZFE – zones à faibles émissions). La crise des gilets jaunes a parfaitement illustré cette tension entre enjeux environnementaux et enjeux sociaux – entre « fin du monde et fin du mois » –  et la nécessité de penser ensemble ces dimensions, y compris dans leur dimension conflictuelle. Des politiques soutenables doivent donc être des politiques conscientes de ces interactions, qui anticipent les conflits qu’elles sont susceptibles de créer ou d’amplifier et qui visent à prendre en compte les dynamiques et les potentielles boucles de rétroaction qu’elles peuvent déclencher. Elles doivent de ce fait être plus transversales ce qui impose de repenser leurs processus d’élaboration, mais également les modalités de travail des agents publics (plus de coopération, moins d’arbitrage).

Et plus largement il s’agit de développer au sein de l’État une culture des soutenabilités qui contribue à équiper les agents publics en ressources, en outils, en compétences… pour « fabriquer » des politiques publiques intégrant pleinement les données de l’expertise scientifique notamment produites par le GIEC.

Cette culture implique d’abord de renouveler l’approche et le contenu des formations initiales et continues des agents publics.

Certes un plan visant à former l’ensemble de la fonction publique aux enjeux de la transition écologique est déployé depuis la fin de l’année 2022. Il a touché dans un premier temps les cadres dirigeants et devrait permettre de former 1500 cadres par mois à partir de l’été 2023 avec pour objectif la formation de l’ensemble des agents (d’ici à 2027). L’ambition est louable, mais le développement d’une culture des soutenabilités infusant réellement l’action publique et susceptible de la réorienter demande cependant encore davantage.

Une formation aux soutenabilités des concepteurs et des acteurs des politiques publiques implique non seulement d’enseigner les impacts environnementaux des politiques publiques, mais également de les intégrer pleinement aux cadres d’élaboration et d’application usuels. Ce type de formation doit permettre, au-delà de l’acquisition de connaissances scientifiques sur les différents pans de la transition écologique, de comprendre les articulations entre les grandes questions de soutenabilité socio-économiques et dépasser la vision dominante qui se cantonne à la soutenabilité budgétaire et financière. Cela nécessite notamment d’outiller les agents en compétences techniques et pluridisciplinaires pour qu’ils puissent intégrer dans les évaluations ex ante et in itinere ces interactions.

Cette évolution de la formation – qui doit concerner autant la formation initiale que continue – doit s’accompagner aussi de changements dans les critères de recrutement et les parcours de mobilité. Le « désilotage » et la cohérence de l’action publique gagneraient à un croisement des expertises assis sur le recrutement de nouveaux profils et la stimulation de la mobilité entre ministères et institutions (ministères sociaux/ministères en charge de la transition écologique, de l’énergie et des infrastructures/agriculture/ministères économiques et budgétaires/éducation et recherche…). 

Au-delà de la formation, diffuser une culture des soutenabilités implique que la prise en compte de ces enjeux soit déterminante dans la carrière des agents publics elle-même. Les objectifs individuels assignés aux cadres, les critères d’évaluation et, in fine la rémunération elle-même sont à ce titre des leviers d’action essentiels.

Outiller les acteurs publics pour avoir une approche systémique

Des agents publics mieux formés, incités à décloisonner leurs perspectives et au fait des grands enjeux de soutenabilités et de leurs interactions seront plus à même de transformer leurs pratiques au service d’une réorientation soutenable de l’action publique – à condition que les outils de pilotage et les processus dont ils ont la charge (indicateurs et modalités d’évaluation des politiques publiques notamment) le leur permettent. Ce qui implique – comme cela est développé dans le rapport « Soutenabilités », un profond renouvellement de ces indicateurs (ODD, NIR…) et outils (études d’impacts, évaluation socio-économique) et surtout une reconfiguration de leur usage dans le circuit de l’élaboration des politiques publiques.

Une « transformation de l’État » à réinterroger

Mais au-delà de l’appropriation d’une culture des soutenabilités, les transitions en cours, obligent également l’État, et les pouvoirs publics en général, à se « réarmer » et se doter des compétences indispensables. Elles doivent conduire la puissance publique à définir les compétences stratégiques qui lui permettront de les anticiper et de les gérer, par exemple dans le domaine des transitions écologiques ou numériques, mais aussi au regard de l’évolution des besoins sociaux et du vieillissement de la population. Pendant des années, les réformes de l’État se sont attachées essentiellement à une recherche de la réduction des coûts. Désormais, les fonctions publiques peinent au contraire à recruter pour assurer ses missions essentielles de service public et à se doter de nouvelles compétences indispensables à la souveraineté de la puissance publique.

Concevoir et mettre en œuvre des politiques publiques soutenables représente un défi majeur pour les agents publics. Cela peut être aussi un levier efficace pour rendre à nouveau les métiers de l’action publique attractifs et désirables, y compris pour les nouvelles générations. À condition de s’en donner les moyens !

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OpenEdition vous propose de citer ce billet de la manière suivante :
dmantienne (26 juin 2023). [Série “Soutenabilités!”] Outiller les agents pour une action publique soutenable, par Emmanuelle Prouet. Public ! Consulté le 14 juillet 2024 à l’adresse https://doi.org/10.58079/pwb2


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