[Série “Soutenabilités!”] Pour une action publique soutenable : la voie de la planification, par Émilien Gervais

France Stratégie a publié en mai 2022 un rapport intitulé Soutenabilités ! Orchestrer et planifier l’action publique, qui pose les limites de notre manière de concevoir et de mener les politiques publiques.

La crise des Gilets jaunes, point de départ de cette réflexion est particulièrement illustrative de ces limites. Cette « révolte des budgets contraints »[1] met en lumière la difficulté à concilier réponse à la crise écologique avec justice économique et sociale. Pour schématiser, une mesure fiscale sur le carburant, pensée comme écologique, se heurte à la difficile équation du traitement conjoint de la « fin du monde » avec la « fin du mois ».

Par son ampleur, cette crise a révélé la situation critique de notre modèle de société, victime d’un triple épuisement : écologique, social et démocratique. Face à ce constat alarmant, refonder le référentiel de l’action publique apparaît urgent. 

Une action publique empêchée 

L’action publique se heurte à la difficulté de résoudre simultanément de multiples « conflits de soutenabilités », résultat de la confrontation et la conjugaison d’enjeux en apparence contradictoires. Par exemple, quand on vise la réindustrialisation du pays, se posent à la fois un enjeu de soutenabilité économique des projets d’implantation industrielle, un enjeu de soutenabilité sociale (par le nombre et la qualité des emplois qui seront créés), un enjeu de soutenabilité environnementale auquel est étroitement lié un enjeu de soutenabilité sanitaire, ou encore un enjeu de soutenabilité démocratique (l’adhésion citoyenne au développement d’industries sur son territoire de vie).

Cette complexité est d’autant plus prégnante que la problématique est d’ampleur systémique, comme pour la lutte contre le réchauffement climatique : malgré une stratégie et des objectifs clairs de neutralité carbone en 2050, avec des objectifs intermédiaires à 2030, et une prise en compte croissante dans les différentes politiques publiques, le compte n’y est pas. Notre logiciel d’action publique semble à la peine pour y répondre.

On peut identifier plusieurs raisons à cela. D’une part un référentiel d’action publique et un modèle social fondé sur et pour la croissance du PIB, de laquelle découleront ensuite les progrès sociaux et qui laissent les questions environnementales en retrait. On constate alors le poids surdéterminant des indicateurs budgétaires et économiques dans la conception et la mise en œuvre des politiques publiques. Par ailleurs, la temporalité des procédures législatives semble incompatible avec le traitement d’enjeux de long terme. S’ajoute à cela la structuration administrative historique par silos, sans parler des effets de concurrences induites par les logiques d’arbitrage entre ministères. Enfin, les réformes successives de l’État se sont focalisées sur la réduction des coûts et la simplification, au prix d’une perte de capacité d’intervention et d’expertise publiques.

Dans le même temps, la fabrique de la décision publique semble elle aussi s’être grippée et le fondement démocratique de sa légitimité s’est lui-même érodé : montée de la défiance politique et du vote contestataire, forte remise en question des décisions par des mouvements sociaux spontanés (bonnets rouges, nuit debout, gilets jaunes, contestations locales des grands projets). Le Parlement, lui, ne semble plus avoir les moyens de parlementer (accélération des procédures, inflation du nombre de textes, parlementarisme rationalisé) pour fonder la décision sur une véritable délibération – au risque de délégitimer son action.

Réarmer la puissance publique : un retour de la planification ?

En France, la planification n’est pas une idée neuve comme le rappelle un billet de France Stratégie publié en juin 2020[2]. C’était le principe d’organisation publique pendant les deux guerres mondiales avec notamment les Boards du côté des alliés. À partir de 1946, elle a organisé l’action de l’État français pour mener à bien la reconstruction. Elle cherchait alors à concilier action d’urgence et action de long terme, développement économique et progrès social. La terminologie a son importance : on parlait alors de plans de reconstruction et de modernisation. Il s’agissait de gérer la reconstruction, les pénuries, et dans le même temps, d’adapter et projeter le pays vers l’avenir en modernisant ses infrastructures et son tissu productif. L’avènement du paradigme néolibéral dans les années 1980 s’est accompagné de vives critiques de la planification, considérée comme inadaptée à une économie mondialisée et concurrentielle, jusqu’à la reléguer au passé. Paradoxalement, la fin du Plan s’est assortie de la multiplication de plans sectoriels, ou par strates, sans vision d’ensemble, sans coordination et in fine sans cohérence.

Alors que développer notre capacité à se projeter dans le long terme est plus urgente que jamais, il paraît indispensable de gagner en cohérence tant sur les outils, la temporalité des politiques publiques que sur l’allocation des moyens. Le retour de la planification dans le débat public au cours des mois qui ont précédé la dernière élection présidentielle, puis la création du Secrétariat général à la planification écologique en juillet 2022, semblent témoigner d’un constat partagé et du retour en grâce de la planification comme solution d’avenir pour gouverner la transition écologique.

Pour une planification renouvelée, à l’aune des soutenabilités

Le contexte et les enjeux appellent certes une planification, mais celle-ci ne saurait ressembler à celle de 1946. Celle-ci était régie par un primat de l’économique qui serait aujourd’hui inadapté au traitement conjoint des enjeux économiques, sociaux et environnementaux. Par ailleurs, elle était avant tout technocratique. Même si les exercices quinquennaux associaient les partenaires sociaux et les acteurs économiques, cela ne semble pas à la hauteur des enjeux et du niveau de défiance politique actuel. Enfin, l’État ne dispose plus de ce qui faisait la force de la planification économique d’après-guerre, à savoir une forte capacité d’investissement et une capacité d’impulsion qui était notamment liée à son pouvoir économique du fait des nationalisations.

Car le triple épuisement que nous évoquions est particulièrement préoccupant, la planification du XXIe siècle devra être soutenable socialement, économiquement et écologiquement et intégrera les limites évoquées. Elle se devra d’être systémique, c’est-à-dire capable de prendre en compte les interactions entre les différents champs d’action publique et de leurs interactions et éventuellement conflits. Enfin, cette planification renouvelée se devra d’être légitime, c’est-à-dire support d’un projet de société fruit d’une délibération large et continue, à même d’offrir un horizon appréhendable, discutable et discuté. Car se donner comme objectif d’atteindre la neutralité carbone en 2050 ne dit finalement que peu de choses sur la manière d’y arriver et ce que cela changera dans nos façons de vivre, de nous déplacer, de nous loger, de nous nourrir… et cela empêche de s’y projeter. En termes de gouvernance, ce projet pourrait s’appuyer sur une stratégie quinquennale adossée à la législature, et une loi organique des soutenabilités qui sur le principe de la loi organique des lois de finances, garantirait la soutenabilité de chaque nouveau texte au prisme des engagements de long terme.

Le rapport Soutenabilités plaidait pour la création d’un orchestrateur à même de mettre en musique à tous les niveaux de l’action publique une partition définie politiquement. Rattaché au Premier ministre, il aurait notamment pour principales missions de préparer et suivre la stratégie nationale, d’assurer un rôle de prospective et de conseil auprès du gouvernement, d’évaluer in itinere la soutenabilité des trajectoires nationales, d’accompagner les administrations et les collectivités, et d’animer le débat public, afin de s’assurer de la participation des publics, de leur bonne information et de leur engagement dans les choix retenus, et de s’assurer in fine de la prise en compte des concertations dans les décisions politiques. La création du SGPE est un pas dans cette direction – reste à garantir que son action permette un réel alignement des politiques publiques au service des objectifs de soutenabilité.


[1] Blavier, P. (2021), Gilets jaunes, la révolte des budgets contraints, Presses Universitaires de France.

[2] La planification : idée d’hier ou piste pour demain ?, 17 juin 2020, France Stratégie

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Citer ce billet
dmantienne (2023, 29 juin). [Série “Soutenabilités!”] Pour une action publique soutenable : la voie de la planification, par Émilien Gervais. Public ! Consulté le 19 juin 2024, à l’adresse https://doi.org/10.58079/pwb5

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