[Série “Soutenabilités!”] Des budgets verts aux budgets soutenables, par Hélène Garner

France Stratégie a publié en mai 2022 un rapport intitulé Soutenabilités ! Orchestrer et planifier l’action publique pour repenser les modalités de conception de l’action publique sur la base d’un nouveau référentiel qui impose de revisiter les outils et processus de fabrique des politiques publiques.

Si la nécessité de disposer d’indicateurs, de modèles quantitatifs et d’une comptabilité pour piloter l’action publique ne fait pas débat, les outils existants semblent insuffisamment adaptés à la prise en compte d’enjeux multidimensionnels et de long terme, et a fortiori à la fabrique de politiques publiques soutenables dans un monde toujours plus complexe et plus incertain. Parmi eux le budget de l’État pourrait et devrait être un levier central de transformation de notre modèle de développement en ce qu’il régit l’organisation de ses recettes et détermine leur allocation entre les différentes missions de l’État dans le respect de la loi organique en vigueur. Mais les principes budgétaires en vigueur comme les règles procédurales de discussion au Parlement laissent peu de marge pour inscrire le budget d’une année n dans une perspective stratégique de plus long terme et adapter les dépenses comme les recettes en conséquence. Ainsi, à l’heure où la France multiplie ses engagements en matière de climat, la pertinence de diverses dépenses et l’opportunité de certaines ressources ne sont pas arbitrées au regard de leur capacité à nous faire respecter nos objectifs climatiques à 2050. Depuis 2020, la France s’est pourtant dotée d’un outil novateur, le budget vert, qui pourrait sous-tendre une telle stratégie.

Le budget vert, une innovation majeure…

La France a été le premier pays au monde à mesurer l’impact du budget de l’État sur l’environnement en intégrant dans la loi de finances de 2020 l’article 179 qui pose que le Gouvernement doit remettre chaque année au Parlement un rapport sur l’impact environnemental du budget incluant une partie intitulée « budget vert ». Pour y parvenir, un groupe de travail interministériel piloté par le ministère de la Transition écologique et de la Cohésion des territoires et du ministère de l’Économie, des Finances et de la Souveraineté industrielle et numérique a proposé une méthodologie adaptée à la suite des premiers travaux menés par l’IGF et le CGEDD[1].

Depuis 2020, le gouvernement français produit donc une annexe informative au projet de loi de finances qui évalue en amont l’impact environnemental (favorable, défavorable ou neutre) des dépenses budgétaires et fiscales de chaque ministère au regard de six objectifs environnementaux : la lutte contre le changement climatique ; l’adaptation au changement climatique et la prévention des risques naturels ; la gestion de la ressource en eau ; l’économie circulaire, les déchets et la prévention des risques technologiques ; la lutte contre les pollutions ; la biodiversité et la protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles.

Dans le PLF 2023, troisième exercice du genre, le montant des dépenses favorables à l’environnement sur l’ensemble des dépenses analysées (crédits et taxes + dépenses fiscales) s’élève ainsi à 33,9 milliards d’euros (+ 4,5 milliards par rapport à 2022), celles favorables à l’environnement sur au moins un axe, mais qui ont des effets mixtes à 2,3 milliards d’euros, et les dépenses défavorables à l’environnement à 10,7 milliards d’euros, soit à peu près le même montant qu’en 2022 (mais à 19,6 milliards d’euros si l’on y intègre les mesures exceptionnelles de soutien au pouvoir d’achat).

La méthodologie de cotation est dans un processus d’amélioration continue. Chacun des trois budgets verts depuis 2020 a ainsi permis d’améliorer la précision de la cotation et le périmètre évalué a crû chaque année (dans le budget vert 2023, sur les 480 milliards d’euros de dépenses de l’État, 94 seulement sont non cotés). Le budget vert 2022 a été en outre enrichi d’un volet performance, qui regroupe une cinquantaine d’indicateurs de performance utilisés dans le budget de l’État pour mesurer la performance environnementale de certaines dépenses favorables, défavorables, ou mixtes[2].

Malgré ces améliorations, le budget vert ne donne encore à voir qu’une image incomplète de la nature plus ou moins favorable à l’environnement des dépenses de l’État. La principale incomplétude porte sur le périmètre non coté et la part très élevée des dépenses considérées a priori comme neutres (338 milliards en 2023). Sont notamment exclues à ce jour du périmètre des dépenses dont l’impact environnemental n’est pas consensuel, comme le numérique, et sont considérées comme neutres toutes les dépenses n’ayant qu’un effet de revenu (transferts sociaux aux ménages), les transferts généraux aux entreprises sans conditionnalité environnementale (comme le CIR) ou encore les dépenses de masse salariale – à l’exception de celles rattachées à un programme ayant explicitement un objectif environnemental. Leurs effets potentiels – même incertains ou débattus – devraient être rendus plus visibles dans le cadre du budget vert afin de mieux identifier ce qui peut contribuer in fine à réduire notre empreinte carbone.

Si cet exercice de cotation fournit une information budgétaire de nature nouvelle, distincte et complémentaire de la justification au premier euro et du volet performance de l’information budgétaire, il n’est cependant pas une fin en soi et ses effets ne s’apprécieront que s’il est mobilisé au service de l’atteinte de nos objectifs environnementaux.

… aux effets encore trop limités

Au-delà des enjeux d’amélioration de la méthode qui sont déjà très largement pris en charge par les équipes élaborant chaque année le budget vert, la principale limite de cet outil tient au fait qu’il est informatif et qu’il ne dit rien des objectifs à atteindre et des moyens d’y parvenir. Si cette cotation a pu être mobilisée dans la préparation du plan de relance[3], celle-ci reste encore peu utilisée par le gouvernement dans la préparation des arbitrages budgétaires et le Parlement s’en est peu saisi pour contrôler ou amender le budget lors des discussions budgétaires. L’enjeu aujourd’hui est de l’utiliser pour éclairer les arbitrages budgétaires annuels au regard de leur capacité à respecter la trajectoire environnementale, réallouer les ressources et dépenses en fonction de nos objectifs environnementaux et aligner les budgets à venir en conséquence pour véritablement piloter la transition écologique.

Plusieurs propositions sont aujourd’hui dans le débat pour donner plus de poids à ce budget vert.

La principale avancée serait de faire de cette évaluation ex ante un préalable à tout arbitrage budgétaire, et de fonder les lettres de cadrage de chaque ministère sur ces évaluations. Sans préempter la suppression de toutes les dépenses cotées défavorablement, il s’agit de s’assurer systématiquement que l’arbitrage en leur faveur est assumé au regard d’autres enjeux (sociaux, souveraineté et sécurité, territoriales, etc.), et d’envisager le cas échéant des arbitrages compensateurs pour ne pas s’éloigner de nos objectifs partagés. Mais cela serait insuffisant si le budget ne s’inscrit pas dans une vision pluriannuelle de financement de la transition, une sorte de loi de programmation pluriannuelle des financements de l’État pour la transition écologique, à l’image des lois de programmation militaire, de la recherche ou de la justice en France[4]. Avoir réalisé un exercice de budget vert facilite à cet égard la construction de ce plan de financement en permettant de traduire plus facilement la stratégie et les actions opérationnelles et sectorielles en des objectifs de moyens alloués par services et programmes et en objectifs de financement. D’autres proposent de redéfinir la notion d’irrecevabilité en y ajoutant le critère de la conformité avec le budget vert. « Sur le fondement d’un véritable budget vert, on pourrait imaginer une sorte d’article 40-1 de la Constitution prévoyant que les propositions formulées par les membres du gouvernement ne soient pas recevables si leur adoption a pour conséquence soit une diminution des effets favorables pour l’environnement, soit la création ou l’aggravation d’effets défavorables pour l’environnement[5] ».

Enfin, pour contribuer plus largement aux enjeux de soutenabilités, ce budget vert pourrait être élargi et articulé avec d’autres dimensions. Le rapport de la députée Florence Provendier sur les objectifs de développement durable (ODD) suggère, sur le modèle du budget vert, de présenter un budget analysé à l’aune de sa contribution aux ODD à partir d’une sélection d’indicateurs de performance les plus représentatifs pour prendre en compte la dimension environnementale, mais aussi économique et sociale des dépenses publiques de l’État[6]. L’ajout d’indicateurs relatifs aux inégalités sociales pour un « budget vert et juste »[7] serait également un moyen de lier transition environnementale et justice sociale dans le souci toujours, d’assurer la soutenabilité de nos dépenses publiques au regard de nos engagements de long terme.

Dans tous les cas, produire des indicateurs adéquats pour éclairer nos choix d’aujourd’hui à l’aune de nos engagements futurs, et plus encore, les utiliser au service du respect de nos engagements climatiques et de l’adaptation nécessite d’abord un portage politique fort.


[1] Rapport relatif au « Green budgeting : proposition de méthode pour une budgétisation environnementale », septembre 2019

[2] Exemples d’indicateurs : « Émissions moyennes de CO2 des véhicules neufs », « Maîtrise de l’utilisation des pesticides », « Consommation énergétique globale des logements », « Part/volume des contributions internationales concourant à des objectifs environnementaux ».

[3] Voir partie « Focus sur la cotation environnementale du plan de relance », page 22 du rapport annexé au PLF 2021.

[4] Budgets verts : complétons-les, 30 septembre 2021 – Billet d’analyse I4CE, Morgane Nicol et Michel Colombier (IDDRI)

[5] Grégoire E., Lemaire A. et Le Neveu-Dejault H. (2022), Régime parlementaire ou régime présidentiel ? Faire le choix des citoyennes et des citoyens, rapport, Fondation Jean Jaurès, janvier.

[6] Provendier F. (2022), ODD : tout est lié !, remis au Premier ministre et à la ministre de la Transition écologique, février.

[7] ATD Quart Monde, Réseau Action Climat, Oxfam et le Secours catholique (2019), Climat et inégalités. Plaidoyer pour un budget vert et juste, septembre.

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Citer ce billet
dmantienne (2023, 28 juin). [Série “Soutenabilités!”] Des budgets verts aux budgets soutenables, par Hélène Garner. Public ! Consulté le 19 juin 2024, à l’adresse https://doi.org/10.58079/pwb4

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