“Citoyen” dans l’Encyclopédie du management public, par Jean-Michel Chapet

L’Encyclopédie du management public, publiée en 2022 par l’Institut de la gestion publique et du développement économique (IGPDE) sous la direction scientifique de Manel Benzerafa-Alilat, Danièle Lamarque et Gérald Orange, propose à travers 220 entrées rédigées par 150 chercheurs et praticiens spécialistes de rendre compte des concepts, théories et écoles de pensée qui caractérisent le management public, en France comme à l’étranger, tout autant que des grandes évolutions qu’ils ont connues. En s’intéressant également à leur contexte d’apparition, à leurs modalités concrètes d’application, à leurs résultats et leurs limites, cet ouvrage permet d’éclairer toutes les phases de l’action publique, depuis sa conception jusqu’à l’évaluation de ses résultats. Avec le souci de diffuser les savoirs en gestion publique, et en écho aux travaux et publications du bureau de la recherche de l’IGPDE, l’équipe de rédaction du blog « Public ! » vous propose de découvrir progressivement une sélection d’entrées de cet ouvrage.

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Par Jean-Michel CHAPET

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Le citoyen relève du droit pour son statut, de la philosophie politique pour ses valeurs, de la science politique pour ses opinions. Le management, comme discipline de l’action collective, l’aborde généralement comme partie prenante.

C’est pour identifier les personnes ou les groupes susceptibles d’influencer la conduite de l’entreprise que le management stratégique intégra cette notion. Pour la transposer aux organisa­tions publiques, Robert Kaplan et David Norton (2001) conseillaient, pour identifier les porteurs de leurs enjeux de finalisation, d’être « beaucoup plus attentifs à leurs clients ». Pourquoi ? En répondant « car c’est la prestation de service qui justifie l’existence de la plupart des administra­tions », et donc en se focalisant sur les produits, ne suggéraient-ils pas à leurs émules de renoncer à la fois à finaliser l’action publique et à écouter la voix spécifique des citoyens ? À l’inverse, après le vote de la Lolf de 2001, le guide méthodologique de la performance précisait que les objectifs socio-économiques des programmes, mesurant « le degré d’atteinte d’un objectif d’intérêt géné­ral », « doivent correspondre aux attentes des citoyens. »

Ces deux exemples montrent des écarts majeurs de conceptions du citoyen en management public : dans le premier, il est ignoré, comme dans une longue tradition intellectuelle qui préfère le tenir à distance. Dans le second, il est considéré comme garant de la légitimité politique. Au-delà de ces deux options, le management public ne doit-il pas aider à la fois le pouvoir politique à s’exercer et le citoyen à être une partie prenante effective de l’action publique ?

Une science du leadership ?

Les doutes sur la capacité des citoyens à conduire les affaires publiques sont anciens (ROSANVALLON, 1992) ; la méfiance à l’égard du mot démocratie au début de la Révolution française et l’influence notamment de Sieyès ou Condorcet, justifièrent la démocratie représentative et le système censitaire. À notre époque, les promoteurs de la nouvelle gestion publique font-ils plus confiance au citoyen ?

Pour Joseph Schumpeter (1942), les intérêts particuliers sont rarement conciliables et les volon­tés politiques des individus ne peuvent être arrêtées sur les questions abstraites que posent les affaires publiques ; considérée comme vulnérable et changeante, « la volonté du peuple est le produit de l’action politique et n’en est pas la force motrice. ». Sur cette voie, Anthony Downs suggérait en 1957 qu’on peut tout au plus espérer que se rencontrent la demande politique des électeurs-consommateurs et l’offre politique des partis-producteurs. Cette vision de la démocratie comme marché inspira de nombreux travaux s’appuyant sur la théorie du choix rationnel (ARROW, 1951). Ainsi, William Riker (1962) conclut que la Théorie du choix social « nous oblige à reconnaître que le peuple ne peut pas gouverner comme un corps collectif ».

Dans les années 1960, certains, comme Friedrich Hayek qui avait commencé dès le New Deal à combattre l’État social, dénoncèrent sa réalimentation par le mécanisme récurrent des pro­messes électorales qui le pousse à s’endetter. Devant ce qu’ils identifièrent comme une crise de gouvernementalité, ces néolibéraux, se méfiant même des représentants des citoyens, pensèrent à les encadrer par la Constitution, idée reprise par le Traité de Lisbonne pour les assemblées des États de l’UE afin de plafonner le déficit budgétaire. À partir des années 1980, ces conceptions ont notamment imprégné les réflexions sur la bonne gouvernance impulsées par les institutions de Bretton Woods, et dont David Osborne synthétisa les grands principes inspirant le volet mana­gérial des fameux plans d’ajustement structurels (GlBERT, THOENIG, 1993).

Cependant, cette logique n’était pas sans risques : d’abord parce qu’elle fut mise en œuvre par des régimes, comme au Chili, difficiles à défendre devant l’opinion occidentale mobilisée depuis des décennies sur la défense de la Liberté ; ensuite parce que la puissance publique, pour compenser les limites du marché et fixer ses règles, doit avoir une autorité qu’elle ne peut tirer que des citoyens ; enfin parce qu’une doctrine aussi assurée soit-elle de sa scientificité, ne peut écarter l’hypothèse d’un renouvellement des dirigeants en perte de crédit, et donc négliger la préparation d’autres équipes susceptibles de ne pas totalement remettre en cause les réformes engagées.

Le citoyen appelé à légitimer la décision publique

Le souci de légitimité du pouvoir est aussi ancien que lui. Ainsi, en 1848, c’est face à une critique populaire grandissante et pour conforter le nouveau régime que le système censitaire dut être abandonné en France au profit du suffrage universel masculin. Dans les années 1970, l’autorité des pouvoirs dans le monde occidental étant malmenée par les aspirations des nouvelles générations (CHAMAYOU, 2018), la critique des conceptions économistes précédentes de la démocratie enfla sous l’influence notamment de :

• John Rawls (1975) qui remit la justice sociale au premier plan de la réflexion des libéraux ; plutôt que fonder la légitimité publique sur la qualité des réalisations et la réduction de leur coût, il se concentrait sur l’équité de leur répartition ;
• Jürgen Habermas (1981) qui, pour dépasser les limites du système représentatif, critiqua les théo­ries faisant dépendre la légitimité des décisions politiques de procédures agrégatives d’intérêts individuels ; grâce à une éthique de la discussion, il réinterprétait la souveraineté populaire au profit d’un processus communicationnel susceptible d’apaiser les conflits ;
• Anthony Giddens (1998) qui, promoteur du social-libéralisme, défendit à la fois une économie de marché dynamique au service de tous et une société civile forte et diverse, partenaire du gouvernement.

La Banque mondiale, qui prônait jusqu’alors la bonne gouvernance d’un État minimum, dut évoluer dès 1989. À sa suite, le FMI, l’OCDE, l’ONU, etc. adoptèrent progressivement des stratégies nouvelles, rassemblées dans le courant de la Gouvernance démocratique. C’est ainsi que la Commission européenne publia le Livre blanc de la gouvernance (2001) en faveur du dépasse­ment d’un modèle uniforme « trop étroitement gestionnaire », et faisant une place nouvelle à la dimension politique, aux différents niveaux (local/global), au dialogue, au pragmatisme, etc.

Elle s’affirmait ainsi, pour mieux soutenir la légitimité du pouvoir dans une société, favorable à l’élaboration de ses propres modalités de gouvernance, en fonction des défis auxquels elle doit faire face et dans le cadre des accords internationaux. Les notions de partenariats, de dialogue, de légitimité, de processus et de long terme fleurissent alors dans les programmes.

Pour identifier les objets de l’action publique, alors que la vision économiste se focalisait plutôt sur ses produits, la gouvernance démocratique privilégie le concept de politique publique, plus ouvert à la discussion et à l’interprétation. Ainsi, la Lolf, à cette période, segmenta l’action publique en programmes de politique et relativisa la notion de réalisation affirmée dans la Rationalisation des choix budgétaires (RCB), au profit de celle, plus vague, d’action. Cette évolution a-t-elle permis au citoyen de se sentir partie prenante de la décision publique ? Les concessions aux détracteurs de la vision économiste ne lui ont-elles pas finalement garanti sa pérennité ?

Le citoyen engagé dans, et par, la décision publique

En 2018, le Conseil d’État a consacré son rapport annuel à “Être citoyen aujourd’hui”. Dans son rôle, il souligne bien sûr les évolutions du statut du citoyen ébranlé par la crise de confiance dont souffre le système représentatif, par la persistance d’inégalités et par une perception brouillée des devoirs civiques. Dans sa présentation, son vice-président constate que nous perdons confiance dans l’idée même d’un projet commun transcendant nos individualités. Ce rapport, qui se réfère dès son introduction à Dominique Schnapper et à sa communauté des citoyens (1994), s’inscrit dans la tradition républicaine française et dans le mouvement contemporain en faveur de la communauté, porté notamment par John Dewey (1927), Michaël Walzer (1983), Hannah Arendt (1995), etc.

Ce rapport témoigne que coexistent encore au sein de la haute fonction publique deux concep­tions de la citoyenneté, l’une de filiation économiste qui ne l’imagine que portée par les individus et les groupes de la société civile, et qui s’exprime dans la théorie des parties prenantes (stakeholders), et l’autre de tradition républicaine, qui la fonde sur la communauté politique et veut croire à l’intérêt général. Assise sur la conviction qu’un renouveau de la citoyenneté peut fédérer la société française et restaurer la confiance envers la République, l’étude fait des propositions pour stimuler la par­ticipation des citoyens à la vie publique, ainsi que pour l’évaluation et le contrôle des politiques publiques. On peut toutefois regretter que la juridiction administrative suprême ne questionne pas davantage le système de gestion de l’État.

Certes, le management public a émergé comme pratique dans un climat intellectuel pénétré des conceptions économistes du citoyen. Cependant, comme discipline académique, ne doit-il pas être disponible autant pour l’homo economicus que pour l’homo politicus ? L’un et l’autre ne sont-ils pas également respectables dans l’exercice de leur liberté, le premier individuellement dans l’échange avec les autres et plutôt dans le temps court, le second en commun, plutôt dans le temps long et dans la transmission entre générations ? Le management public n’a-t-il pas vocation à soumettre à l’appréciation, tant de l’individu que de la communauté politique, les réalités qu’il contribue à rendre visibles et à leur proposer des voies d’action pour répondre à leurs enjeux selon les valeurs qu’ils portent respectivement ?

Le management public propose depuis le planning-programming-budgeting-system (PPBS) améri­cain de 1967, une double segmentation de ses objets :

• d’une part, les réalisations, avec leurs caractéristiques de quantité, de qualité et de coût, auxquelles les individus sont sensibles ;

• et, d’autre part, les politiques publiques avec leurs caractéristiques d’impacts collectifs, pour s’efforcer de mettre les réalisations en cohérence avec les valeurs affichées par le politique.

Ces deux types d’objets sont très interdépendants :

• d’une part, parce que les individus et la Cité qui les rassemble ne sont pas des populations dis­tinctes, mais des figures des mêmes personnes pouvant conduire, en conscience comme en public, des délibérations parfois tendues pour faire prévaloir soit l’intérêt privé soit l’intérêt général ;

• d’autre part, parce que le civisme, qui repose sur la reconnaissance de la citoyenneté par l’insti­tution publique, contribue à la fois au financement, à l’efficience et à l’efficacité des réalisations. Quand la dynamique entre citoyenneté, civisme, réalisations publiques et bien commun, non seulement n’est pas visible, mais n’est même plus cultivée comme rhétorique, la porte est ouverte à l’incivilité, à l’assistanat, à l’extrémisme libertarien ou communautariste… et à l’augmentation des coûts.

Dès lors que l’association des citoyens à l’évaluation des politiques publiques reste confiden­tielle, comment s’étonner du niveau d’abstention et du recul de l’autorité publique ? L’acte civique ne mérite-t-il pas autant d’efforts de compréhension de la part du management public que l’acte d’achat pour la gestion de l’entreprise ? À ce titre, de nombreux travaux de sciences sociales sont disponibles sur la prévention sanitaire, la prévention routière, l’éducation, etc., mais ils interpellent évidemment sur les rôles respectifs des experts et des citoyens. Ceux-ci doivent-ils ne rester que des porteurs d’enjeux, observés en surplomb par des dirigeants soucieux de concilier des intérêts d’inégales puissances, ou peuvent-ils être parties prenantes aux décisions, au sens que le Droit donne encore à cette expression, c’est-à-dire des sujets impliqués, égaux, ayant des droits ? N’est-ce pas la généralisation de la langue vulgaire, le français, dans les prétoires et les assemblées, qui a permis la reconnaissance du plus grand nombre, comme justiciables et comme citoyens ? Alors pourquoi la définition des objets de gestion, de leurs unités de compte, de leurs indicateurs de qualité, de leur contribution à l’intérêt général, devrait-elle être le domaine réservé des experts ? Pourquoi la langue de gestion qu’ils inventent ne serait-elle pas régulièrement légitimée par les assemblées, éventuellement après débat avec les citoyens et la société civile ?

À la veille de l’entrée en vigueur de la Lolf, un de ses rapporteurs, Alain Lambert, annonçait que « les ministres vont devoir s’expliquer en langage citoyen ». Si la prophétie ne s’est pas réalisée, l’assertion n’exprimait-elle pas au fond, la visée fondamentale du management public : s’appuyer sur les sciences sociales pour poser des actes de langage (NORDMANN, 2006) permettant au citoyen et à la Cité d’advenir comme réalités ? Au-delà de la performance, le management public ne doit-il pas avoir aussi la préoccupation de la performativité pour les instituer dans la durée ? Ne peut-il contribuer à ce que la volonté du peuple soit « la force motrice » de l’action publique ?

Références

ARENDT Hannah, Qu’est-ce que la Politique ?, Paris, Le Seuil, 1995.

ARROW Kenneth, Choix collectfet préférences individuelles, Chicago, Universalis Fiches de lecture, 1951.

CHAMAYOU Grégoire, La société ingouvernable, Paris, La Fabrique, 2018.

COMMISSION EUROPÉENNE, « Rapport de la Commission sur la gouvernance européenne », Luxembourg, Office des publications officielles des Communautés européennes, 2003.

CONSEIL D’ÉTAT, étude annuelle, « La citoyenneté. Être (un) citoyen aujourd’hui », 2018, https://www.vie-publique.fr/rapport/37660-etude-annuelle-2018-du-conseil-detat.

DEWEY John, Le public et ses problèmes, Paris, Gallimard, 1927.

DOWNS Anthony, Théorie économique de la démocratie, Bruxelles, université de Bruxelles, 1957.

GIDDENS Anthony, The Third Way. The Renewal of Social Democracy, Cambridge, Polity Press/ Blackwell Publishers, 1998.

GIBERT Patrick, THOENIG Jean-Claude, « La gestion publique : entre l’apprentissage et l’amné­sie », Politiques et management public, 1993, vol. 11, n° 1, p. 3-21.

HAbERMAS Jürgen, Théorie de l’agir communicationnel, Paris, Fayard, 1981.

HAYEK Friedrich, La Constitution de la liberté, Paris, Éditions de l’Institut Coppet, 1960.

KAPLAN Robert, NORTON David, Comment utiliser le tableau de bord prospectif, Paris, Éditions d’Organisation, 2001.

NORDMANN Charlotte, Bourdieu/Rancière : La politique entre sociologie et philosophie, Paris, Éditions Amsterdam, 2006.

RAWLS John, Théorie de la justice, Paris, Le Seuil, 1975.

RIKER William, Liberalism against Populism: a Confrontation Between the Theory of Democracy and the Theory ofSocial Choice, Long Grove, Waveland Press Inc., 1988 (1^re éd. 1962).

ROSANVALLON Pierre, Le sacre du citoyen, Paris, Gallimard, 1992.

SCHNAPPER Dominique, La communauté des citoyens, Paris, Gallimard-NRF, 1994.

SCHUMPETER Joseph, Capitalisme, socialisme et démocratie, Paris, Payot, 1942.

WALZER Michaël, Sphères de justice, Paris, Le Seuil, 1983.

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