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“Fonction publique” dans l’Encyclopédie du management public, par Hélène Pauliat

L’Encyclopédie du management public, publiée en 2022 par l’Institut de la gestion publique et du développement économique (IGPDE) sous la direction scientifique de Manel Benzerafa-Alilat, Danièle Lamarque et Gérald Orange, propose à travers 220 entrées rédigées par 150 chercheurs et praticiens spécialistes de rendre compte des concepts, théories et écoles de pensée qui caractérisent le management public, en France comme à l’étranger, tout autant que des grandes évolutions qu’ils ont connues. En s’intéressant également à leur contexte d’apparition, à leurs modalités concrètes d’application, à leurs résultats et leurs limites, cet ouvrage permet d’éclairer toutes les phases de l’action publique, depuis sa conception jusqu’à l’évaluation de ses résultats. Avec le souci de diffuser les savoirs en gestion publique, et en écho aux travaux et publications du bureau de la recherche de l’IGPDE, l’équipe de rédaction du blog « Public ! » vous propose de découvrir progressivement une sélection d’entrées de cet ouvrage.


Par Hélène PAULIAT


On distingue traditionnellement deux grands types de fonction publique, la fonction publique de carrière, modèle français, et la fonction publique d’emploi, modèle anglo-saxon (POCHARD, 2011). Dans la première, l’agent public est recruté pour exercer des missions au sein de l’adminis­tration et y faire carrière. Il est recruté dans un corps de fonctionnaires qui lui donne vocation à occuper un certain nombre d’emplois correspondant à son grade. L’avantage est que le fonction­naire bénéficie d’une garantie d’emploi : si son emploi est supprimé, il doit être réaffecté dans un autre emploi correspondant à son grade ; à l’inverse, le cadre de gestion de ce système s’avère très rigide. Dans la deuxième, l’agent est recruté par la voie contractuelle pour occuper un emploi déter­miné. L’avantage est alors de pouvoir bénéficier d’une ressource parfaitement adaptée à l’emploi visé, mais l’agent ne bénéficie d’aucune sécurité d’emploi.

Si la France a connu des hésitations, s’agissant du système applicable à la fonction publique territoriale, elle a adopté le système de la carrière. Le premier statut de la fonction publique date de 1946 (loi n° 46-2294 du 19 octobre 1946). Il a été modifié par l’ordonnance n° 59-244 du 4 février 1959 (pour tenir compte de la nouvelle répartition des compétences entre la loi et le règlement du fait de l’entrée en vigueur de la Constitution de 1958). Les statuts actuels datent des années 1983-1984 : la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonction­naires constitue le titre I du statut général ; la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’État (FPE) constitue le titre II du statut général ; la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale (FPT) en constitue le titre III ; la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions relatives au statut général de la fonction publique hospitalière (FPH) en constitue le titre IV. Le code général de la fonction publique (CGFP) est entré en vigueur le 1er mars 2022.

Il est important de noter que les magistrats de l’ordre judiciaire ne sont pas des fonction­naires et ne sont donc pas soumis au statut général de la fonction publique. Ils bénéficient d’un statut autonome, déterminé par une loi organique, pour protéger et garantir leur indépendance. Quant aux militaires, ils ne sont pas non plus régis par le statut général de la fonction publique, mais par un statut général des militaires (loi du 13 juillet 1972 révisée par la loi n° 2005-270 du 24 mars 2005), pour tenir compte des particularités de l’état de militaire.

Le fonctionnaire français, soumis à un statut, est dans une situation légale et réglementaire de droit public. Le statut est considéré comme un instrument juridique indispensable pour reconnaître aux fonctionnaires des droits mais aussi des obligations, en particulier de nature déontologique. Il permet surtout de garantir une certaine neutralité de la fonction publique face au pouvoir politique.

Des outils de gestion propres laissant une marge de manœuvre à l’administration en matière de gestion des ressources humaines

La fonction publique de carrière repose sur certains outils de gestion propres qui caractérisent la gestion des ressources humaines dans cette sphère. Parmi ces principaux outils, on retrouve le corps, le grade et l’emploi.

Le corps est une notion qui date du statut de 1946. Sans la définir, la loi se contente de préciser que les corps regroupent les agents ayant vocation à occuper les mêmes emplois, ce qui implique un même niveau de qualification et de compétences (art. L. 411-1 CGFP). Le statut particulier d’un corps détermine les missions du corps, les conditions de recrutement et de déroulement de carrière. Les corps sont nationaux et rattachés généralement dans la FPE pour leur gestion à un ministre (exemple, le corps des personnels enseignants des premier et second degrés, des per­sonnels d’éducation et des psychologues de l’éducation nationale relevant du ministère chargé de l’Éducation nationale), mais aussi, le cas échéant, au Premier ministre pour quelques corps dits interministériels (exemple, le corps des administrateurs civils).

Le corps a remplacé la notion de cadre d’emplois sauf pour la fonction publique territoriale, qui a conservé cette dernière notion : la gestion est locale, l’accès aux cadres d’emplois est un peu différent, et ce sont les collectivités qui déterminent une grande partie du régime juridique appli­cable aux fonctionnaires territoriaux. Il regroupe les fonctionnaires soumis aux mêmes statuts particuliers et ayant vocation aux mêmes grades.

Chaque corps est structuré en grades ; le grade est le titre qui confère à son titulaire vocation à occuper l’un des emplois qui correspondent à ce grade (art. L. 411-5 CGFP). Le nombre de grades dans un corps dépend de la diversité des fonctions à assurer. La classe est souvent l’équivalent du grade (exemple, chaque corps de l’Éducation nationale comporte trois grades : Classe Normale [CN], Hors-Classe [HC], Classe Exceptionnelle [CE]). Le grade est divisé en échelons qui corres­pondent à des différences de traitement.

L’emploi n’est pas défini par les statuts ; la notion renvoie à une fonction, une activité ; mais elle correspond également à une notion budgétaire : à un emploi correspondent des crédits permet­tant de rémunérer la personne qui occupe l’emploi. On raisonne par effectifs physiques (nombre d’agents) et par ETP (équivalent temps plein). L’ETP est obtenu en comparant le nombre d’heures consacrées à l’exercice d’une activité professionnelle par un individu au nombre moyen d’heures effectuées par un agent à temps plein. Une personne travaillant à temps plein correspond à un ETP ; ainsi l’ETP correspond aux effectifs physiques pondérés de la quotité de travail des agents ; un agent employé à 60 % sera comptabilisé comme 0,6 ETP, ce qui permet d’affecter plusieurs personnes sur un même emploi dès lors que la quotité de travail le permet. Ainsi, deux personnes qui travaillent à 50 % pourront occuper le même emploi à temps plein. Les ETPT (équivalent temps plein travaillé) sont des équivalents temps plein calculés en année pleine.

En termes de gestion publique des ressources humaines, cette division et cette organisation de la fonction publique française entraînent quelques conséquences, comme le principe de séparation du grade et de l’emploi : si le fonctionnaire est bien titulaire de son grade, ce qui explique qu’il ne peut être licencié si son emploi est supprimé pour raisons économiques, il n’est pas propriétaire de son emploi. L’administration dispose donc d’une capacité d’affectation de l’agent là où elle estime qu’il sera le plus utile ou le plus efficace, dès lors que l’emploi proposé n’est pas manifestement en décalage avec le grade qu’il détient. Ces instruments confèrent à l’administration une certaine flexibilité dans un cadre en apparence rigide.

Une structure de gestion critiquée

Gérer des fonctionnaires, c’est d’abord gérer des corps, soulignait le Conseil d’État dans son rapport public intitulé Perspectives pour la fonction publique de 2003 (p. 270). Le fonctionnaire appar­tient à un corps, régi par un statut particulier édicté par décret, qui lui permet d’accéder à un certain nombre d’emplois. Le nombre de corps, qui a atteint 1 500, est actuellement de moins de 300.

Le corps de fonctionnaire est une structure de gestion de la fonction publique très critiquée ; « il faut reconnaître que trop souvent l’appartenance à un corps peut primer l’appartenance au service et que l’intérêt du service peut devoir composer avec celui du corps » (CONSEIL D’ÉTAT, 2003, p. 244). Est-il possible de concilier l’organisation en corps et la réalité fonctionnelle des emplois ? Le corps est souvent considéré comme conduisant à une rigidité dans la gestion des ressources humaines. Les corps étant en effet classés dans une grille indiciaire, toute mesure profitant à l’un est revendiquée par tous les corps placés au même niveau. Si le corps est donc un cadre pratique de gestion, il contribue à un éparpillement de la gestion de la fonction publique et freine une approche fonctionnelle. Il était proposé que les fonctionnaires appartiennent non plus à des corps « mais à des cadres de fonctions déterminées à partir des grandes filières professionnelles nécessaires aux missions de l’État et des niveaux de fonctions inhérents, dans chaque filière, à l’exercice de ces missions » (CONSEIL D’ÉTAT, 2003, p. 348). Une cinquantaine de cadres de fonctions serait identifiée. Cette nouvelle structure de gestion allierait éléments statutaires et éléments fonction­nels. Le Conseil d’État (2003) envisageait même que l’administration signe avec un fonctionnaire titulaire un « contrat d’affectation sur emploi » (p. 342 et suivantes). Le régime juridique applicable découlerait alors à la fois de son statut et d’un contrat négocié avec son employeur public.

Fusion de corps et corps interministériels

Pour remédier aux difficultés de la gestion par corps, des fusions ou des regroupements de corps ont été opérés, des corps interministériels ont été créés, ce qui rend la déconcentration de la gestion pertinente. Ces opérations, effectuées en principe par décret, ne doivent pas avantager un des anciens corps au détriment des autres dans le nouveau, ni limiter les possibilités de promotion des agents par rapport à leur situation antérieure. La fusion des corps, mise en place à compter de 2005, souhaite remédier au cloisonnement des corps, au morcellement de certaines fonctions entre plusieurs corps sans logique apparente et aux mécanismes de cooptation qui existent dans certains corps. Cet éparpillement des corps est considéré comme l’obstacle le plus fondamental à la mobilité au sein de la fonction publique, dans la mesure où le régime indemnitaire et le régime des primes sont souvent extrêmement différents d’un corps à l’autre. Les résistances sont donc importantes, car la fusion met fin à certaines spécificités ou à certains acquis de corps de fonctionnaires. À la suite de la création de l’Institut national du service public qui va remplacer l’ENA, les grands corps de l’État vont être fusionnés dans un corps unique d’administrateurs de l’État, pour donner plus de possibilités de mobilité entre les anciens grands corps (décret n° 2021-1550 du 1er décembre 2021).

Plus récemment, la remise en cause des corps de fonctionnaires a été clairement envisagée par le président de la République, qui a souhaité « fonctionnaliser » l’ensemble des postes de l’enca­drement de l’État. Les agents seraient alors affectés à un emploi mais sans appartenir à un corps ; c’est le mécanisme qui est ainsi prévu pour les préfets (décret n° 2022-491 du 6 avril 2022). La mission demeure mais le corps des préfets disparaîtrait… Cette évolution pose cependant question au regard de la nécessaire neutralité de la fonction publique, garantie par le statut et par voie de conséquence par l’appartenance à un corps, unité de gestion collective. Cette fonctionnalisation risque d’entraîner une politisation de certains emplois, en prise directe avec la décision publique. Ce sont en particulier les critiques que l’on entend à propos de la disparition du corps diplomatique (décret n° 2022-561 du 16 avril 2022).

Références

CONSEIL D’ÉTAT, rapport public, « Perspectives pour la fonction publique », 2003, https://www.conseil-etat.fr/publications-colloques/etudes/perspectives-pour-la-fonction-publique-rapport-public-2003

POCHARD Marcel, « Une fonction publique de carrière », dans POCHARD Marcel (dir.), Les 100 mots de la fonction publique, Paris, PUF, 2011, p. 19-26.


OpenEdition vous propose de citer ce billet de la manière suivante :
public (7 mars 2023). “Fonction publique” dans l’Encyclopédie du management public, par Hélène Pauliat. Public ! Consulté le 16 mars 2025 à l’adresse https://doi.org/10.58079/pwap


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