“Action Publique” dans Encyclopédie du management public, par Patrice Duran
L’Encyclopédie du management public, publiée en 2022 par l’Institut de la gestion publique et du développement économique (IGPDE) sous la direction scientifique de Manel Benzerafa-Alilat, Danièle Lamarque et Gérald Orange, propose à travers 220 entrées rédigées par 150 chercheurs et praticiens spécialistes de rendre compte des concepts, théories et écoles de pensée qui caractérisent le management public, en France comme à l’étranger, tout autant que des grandes évolutions qu’ils ont connues. En s’intéressant également à leur contexte d’apparition, à leurs modalités concrètes d’application, à leurs résultats et leurs limites, cet ouvrage permet d’éclairer toutes les phases de l’action publique, depuis sa conception jusqu’à l’évaluation de ses résultats. Avec le souci de diffuser les savoirs en gestion publique, et en écho aux travaux et publications du bureau de la recherche de l’IGPDE, l’équipe de rédaction du blog « Public ! » vous propose de découvrir progressivement une sélection d’entrées de cet ouvrage.
Par Patrice DURAN
Le mérite de la question de l’action est de toujours nous rappeler que, si toute action est affaire d’intentions et de capacités, elle est aussi liée à des conditions d’exercice, et que le propre de l’action est justement de rendre compte de leur articulation. Une action publique est toujours la rencontre d’enjeux, d’acteurs et d’un contexte institutionnel, c’est en cela qu’elle est toujours significative d’une articulation des éléments constitutifs du politique que la langue anglaise permet de distinguer utilement par policy, politics et polity. Autrement dit, l’action publique se déploie sur un triple registre dans la mesure où elle se définit tout à la fois comme action collective au sens où elle résulte de la rencontre d’une pluralité d’acteurs, comme action institutionnalisée car elle est toujours la marque d’un contexte institutionnel, et comme action politique parce que soumise à une contrainte de légitimité.
Étudier l’action publique du point de vue du pouvoir politique implique donc que l’on prenne au sérieux l’intervention des autorités publiques dans leur capacité à construire et à mettre en œuvre des politiques publiques, c’est-à-dire selon une définition enfin complète du pouvoir politique : « leur aptitude à définir des buts collectifs, à mobiliser les ressources nécessaires à leur poursuite, à prendre les décisions qu’impose leur obtention et à assumer les conséquences qui en découlent » (DURAN, 2009).
Action publique et politique publique
Comparativement à d’autres pays européens, l’analyse des politiques publiques a effectué en France une entrée tardive dans l’univers académique et elle ne s’est imposée véritablement qu’à partir des années 1980 comme un mode de raisonnement indispensable à l’étude du pouvoir politique. Le travail d’appropriation de l’analyse des politiques publiques s’est en particulier traduit en sciences sociales par un glissement progressif du concept de politique publique vers celui d’action publique. La préférence pour le concept d’action publique est de ce point de vue significative de la constitution d’un agenda de recherche plus spécifique à la recherche française dont l’autonomie s’affirmera de plus en plus.
Le recours au concept d’action publique est lié historiquement à un mouvement apparu dans les années 1990 pour faire face à la polysémie du vocable même de Policy, source évidente de confusion dans son usage (DURAN, THOENIG, 1996 ; THOENIG, 1998 ; DURAN, 2009). Depuis, la formulation s’est imposée au point que, aujourd’hui, « la notion [est] largement reprise par la plupart des auteurs actuels » (LASCOUMES, LE GALÈS, 2007). Ainsi, l’apparition du concept d’action publique a constitué un retour critique sur un usage insuffisamment précis et balisé du concept de politique publique qui recouvrait de fait une pluralité de registres : la banalisation même du terme de politique publique ; une représentation étroitement institutionnaliste de l’action ; une approche méthodologique contestable de l’intervention publique ; enfin un concept qui portait la marque d’une action publique révolue au plan empirico-historique (HASSENTEUFEL, 2008).
Il paraissait préférable en effet de parler d’action publique plutôt que de politique publique, car, si le concept de politique publique souligne clairement le caractère volontaire de l’action, il a aussi favorisé une représentation erronée et embellie de la réalité qu’une culture de gouvernement mâtinée de puissance publique et de service public, en France, a clairement favorisée et longtemps entretenue. Toute action publique n’incarne pas nécessairement une politique publique, pas plus qu’elle ne s’inscrit obligatoirement dans une politique ou un programme d’action. Il s’agissait donc de rompre avec une représentation symbolique et quelque peu incantatoire de l’action gouvernementale et une utilisation inappropriée du terme de politique publique. Si l’on définit l’action comme intentionnelle, une politique publique est bien une intention systématique et, sauf à vider l’expression elle-même de toute réelle signification, on ne peut faire de l’empilage de mesures disparates et de gestes divers la manifestation d’une action maîtrisée. Or une politique publique, si elle suppose un enjeu qui lui donne un sens, requiert l’identification de séquences d’actions articulées les unes avec les autres, autour d’objectifs d’action précis. Le concept de politique publique ne peut à lui seul symboliser toute l’action publique.
De surcroît, l’idée même de politique publique recouvrait une expression de l’intervention publique méthodologiquement portée par une interprétation souvent Top Down, tributaire d’une étude de la décision publique largement stato-centrée au moment même où les sciences sociales tendaient à corriger une telle vision par des approches de type Bottom Up qui visaient à intégrer les apports les plus récents en matière de sociologie de l’action à l’étude des politiques publiques (THOENIG, 1976 ; ELMORE, 1979 ; HJERN, PORTER, 1981 ; SABATIER, 1986). Certes, si tout le monde s’accordait sur l’importance de la phase de mise en œuvre dans la détermination d’une politique publique, l’analyse qui en était faite relevait d’orientations de recherche très différentes. L’enjeu était ici clairement méthodologique. La question était moins de critiquer un style particulier d’intervention qu’une méthode d’analyse trop dépendante des cadres institués de l’action publique et insuffisamment attentive aux jeux d’acteurs dans des systèmes d’action concrets, des réseaux interorganisationnels ou des Policy Subsystems. Or, justement, une telle prise en compte renvoyait une image quelque peu contre-intuitive d’un système politique fragmenté, largement caractérisé par l’hétérogénéité des problèmes à gérer et le faible degré de coordination des systèmes sociaux correspondants et se révélait propice à des modes de raisonnement alternatifs. Allait également se révéler décisif l’accent mis progressivement sur les problèmes publics dont l’étude contribuait non seulement à montrer le changement de nature mais aussi toute la complexité.
Action publique et gouvernance
En effet, il est devenu clair que les problèmes publics donnent lieu aujourd’hui à des modalités de traitement qui débordent le cadre des seules institutions de gouvernement et n’empruntent pas toujours les voies des politiques publiques clairement institutionnalisées. La mise au jour de relations d’interaction et d’interdépendances nombreuses, qui traversent les cadres institutionnels, remet en question les frontières les plus usuelles entre public et privé et entre niveaux de gouvernement et conduit à poser à nouveaux frais la question du pouvoir politique. Les concepts de « gouvernance » et de « gouvernance multiniveaux » pour ce qui concerne la dimension plus spécifiquement européenne de l’action publique ont été les marqueurs les plus représentatifs de cette nouvelle focale. Il y avait manifestement quelques difficultés à se représenter la réalité du pouvoir politique dans un monde multipolaire et pluraliste et le brouillage des repères provenait pour une bonne part du décalage entre les représentations qui structuraient encore largement notre interprétation du politique et le vécu d’une action publique qui rentrait de plus en plus mal dans ces cadres de pensée.
La question de l’État était ici encore centrale. Les multiples études qui se rangent sous le concept de « gouvernance » font alors état d’un nouvel âge d’une action publique caractérisée par la complexité des problèmes publics, la croissance des interdépendances et de la compétition internationale, la pluralité des centres de décision sans hiérarchie claire et le développement de modes de décision informels pour contrebalancer l’absence de flexibilité des structures bureaucratiques. À la polycentricité des formes de pouvoir liée tout à la fois à la construction européenne et aux processus de décentralisation qui se développaient dans tous les États – et tout particulièrement en France – s’ajoutaient les mutations internes d’une action publique qui s’apparentait de moins en moins à la logique de production caractéristique des développements de l’État-providence et était de plus en plus marquée par « la fluidité des enjeux, l’indétermination des territoires et la fragmentation du pouvoir politique » (DURAN, THOENIG, 1996).
L’étude de l’action publique s’est ainsi révélée d’une grande richesse par la qualité des travaux réalisés, en particulier en s’attachant plus spécifiquement à l’étude des problèmes publics comme en développant une sociologie de l’action publique par les instruments, stimulante et novatrice (HALPERN, LASCOUMES, LE GALÈS, 2014). Marquée en France par l’influence conjuguée de Max Weber et de Michel Foucault, à l’articulation de plusieurs sociologies dont la sociologie des sciences et des techniques, la réflexion française actuelle sur les instruments de gouvernement, si elle est redevable au travail pionnier de Christopher Hood (1983), est venue approfondir et enrichir une thématique décisive. Elle est incontestablement une manière de réhabiliter la question de la mise en œuvre des politiques publiques, mais aussi d’en renouveler considérablement l’approche au travers d’un nouveau regard porté par un raisonnement qui conduit à voir dans la construction de dispositifs de gestion autre chose que de simples jeux d’acteurs. L’élaboration d’un dispositif de gouvernement n’est pas anodine car, au-delà des effets qu’elle produit, elle est aussi caractéristique d’un effort pour articuler la déclinaison des politiques publiques avec la spécificité des structures de gouvernement, pour combler le découplage entre la construction des organisations administratives et l’élaboration des politiques publiques, question décisive s’il en est.
En rétablissant le lien entre mise en œuvre et conséquences, la sociologie des instruments renoue clairement avec ce qui constitue le cœur de la réflexion initiée par l’étude des politiques publiques. La puissance du raisonnement en termes de politique publique au sein de ce que l’on a coutume d’appeler l’analyse de politique publique vient de l’articulation qu’il introduit entre problèmes, choix, moyens, réalisations et résultats. Réfléchir en termes de politique publique revient en effet à mettre en perspective les choix politiques, les processus d’action à travers lesquels ils sont conduits, les réalisations (outputs) qui s’ensuivent et les conséquences (outcomes) qui en découlent. Le lien établi entre outputs et outcomes définit historiquement l’originalité, la nouveauté et l’importance de l’analyse des politiques publiques. L’action publique a bien, dans son déploiement, un caractère instrumental dont il convient d’apprécier l’efficacité à la contribution qu’elle apporte au traitement du problème qui l’a initiée.
Le fait qu’une décision ne vaille que pour autant qu’elle a été opérationnalisée explique l’attrait et l’intérêt de la question des instruments de gouvernement. Le choix des outils est un bon indicateur des « styles » de gouvernement, mais aussi de la volonté réelle de réaliser un programme d’action. Comme le note C. Hood (1983), le choix d’un instrument de politique peut parfois générer un débat politique très chaud, plus chaud parfois qu’un débat sur les fins elles-mêmes tout simplement parce que celui-ci a des incidences pratiques directes sur l’effectivité et l’efficacité d’une politique. Il permet de faire le lien entre ce qui est désiré et la réalisation plus ou moins grande de ce qui est désiré. La sociologie des instruments tire sa richesse du lien qu’elle rétablit ainsi entre outputs et outcomes. Elle vient rappeler, qui plus est dans une époque où la question des performances s’impose, que ce sont bien les conséquences qui définissent les performances de l’action publique. Ainsi que la formule avec force Peter John, « Policy outcomes are what decision-makers should be concentrating on and responding to » (JOHN, 2011).
La question des instruments telle qu’elle se développe en France permet de retrouver cet enjeu central. La public policy analysis ne peut se résumer à la construction des problèmes quelle que soit son importance sans que soit posée la question de l’effectivité des choix politiques et donc de leurs conséquences. Sociologues et politistes avaient abandonné la question des conséquences qui a été du même coup fortement investie par l’économie, qui détient aujourd’hui un réel monopole sur cette dimension au point que les travaux d’évaluation de politique publique mobilisent majoritairement en France le savoir-faire des économistes, alors même qu’ils seront restés longtemps en retrait des études de politiques publiques (DURAN, 2010). La sociologie des instruments de politique publique à la française est susceptible de corriger cette situation et d’enrichir l’analyse des conséquences en reposant la question de la capacité des policy makers à produire des résultats. C’est là aussi une manière de renouer avec une dimension causale de l’analyse, d’autant plus essentielle dès lors qu’il s’agit d’action dans la mesure où agir suppose un savoir de type explicatif.
Ainsi, l’étude de l’action publique ne doit pas pour autant conduire à un oubli du concept de politique publique qu’on ne saurait abandonner sans risque. Une réflexion en termes d’action publique, par ses potentialités, constitue un cadre général déterminant qui permet d’intégrer le concept de politique publique comme type d’action dont elle peut mieux préciser les dimensions analytiques. La critique s’est portée davantage sur les usages imprécis et ambigus du terme de politique publique que sur le concept stricto sensu, d’autant qu’il faut bien le dire, la littérature n’offre guère de définition précise et rigoureuse du concept dont l’approche est plus souvent descriptive qu’analytique. C’est bien l’articulation action publique/politique publique qu’il faut penser plutôt que la dissolution de l’idée de politique publique dans les méandres d’une action publique indéterminée. L’utilité du concept d’action publique est clairement d’être un concept générique. Inversement une politique publique définit un type bien précis d’action publique qui peut être spécifiée comme une action consciemment orientée d’après des fins, des moyens et des conséquences.
Action publique et pilotage
On le voit, il ne saurait y avoir aujourd’hui de discussion sérieuse et valide du pouvoir politique qui n’accorde une place centrale à l’étude de l’action publique. Le travail des autorités publiques est en effet un puissant révélateur de la réalité de leurs compétences et de leurs capacités d’action. L’intérêt pour l’action publique n’est pas purement spéculatif, il répond de fait à une interrogation plus profonde sur la capacité de pilotage qui peut être celle du pouvoir politique dans les sociétés modernes car, au fond, la seule vraie question demeure celle de notre capacité d’intervention sur la réalité et celle des conditions politiques dans lesquelles celle-ci peut prendre place.
C’est donc à l’étude des transformations structurelles de l’action publique qu’il paraît déterminant d’attacher notre attention si l’on veut rendre compte des difficultés de pilotage qui sont celles des autorités publiques. Comment parvenir à articuler des buts collectifs dont la formulation est délicate, des acteurs dont le statut et les intérêts sont très différents, des territoires hétérogènes et des échelles de temps variables est tout à la fois une question pratique et une question de recherche qui nous permet de mieux saisir le pouvoir politique dans son exercice tant en termes de coordination de l’action que de responsabilité et légitimité politiques. C’est ainsi une manière de poser à nouveaux frais la question de la gouvernabilité de nos sociétés et de s’interroger sur la centralité du politique dans leur régulation. Dans tous les cas, on voit à quel point l’étude de la gestion publique est indissociable d’une réflexion sur le pouvoir politique.
Le renouvellement des perspectives d’analyse en sciences sociales, en particulier par le développement d’une sociologie politique de l’action publique héritière des Policy Sciences et de la Policy Analysis, conduit sans nul doute à une meilleure intelligence du pouvoir politique. L’intérêt du concept de pouvoir politique réside dans la combinaison qu’il suggère d’une position d’autorité qui détermine un droit à commander et une capacité à imposer sa volonté telle qu’elle ressort de l’idée même de pouvoir. Cependant, la focalisation sur la réponse à la question « Qui gouverne ? » a fait que l’aptitude à contrôler et maîtriser les individus et les groupes est longtemps restée plus significative que la capacité à produire des résultats. Le pouvoir politique a été historiquement identifié davantage à une logique de pouvoir sur que de pouvoir de, même s’il est clair que, en pratique, le second peut difficilement se passer du premier : to affect plutôt que to effect pour reprendre la terminologie expressive de Peter Morris (1987). Or, si l’on ne peut évacuer la question de l’ordre politique et du régime qui lui correspond, on ne peut plus désormais ignorer que le pouvoir trouve aussi sa justification dans ses réalisations. On n’obéit pas seulement pour ce que sont les règles qui conditionnent l’action, mais aussi pour ce qu’on pense que sont les résultats de cette même action.
Le pouvoir politique doit intégrer une nouvelle dimension qui est liée à sa capacité à traiter les problèmes qui affectent la collectivité. Selon une définition de la démocratie que l’on a qualifiée de bidimensionnelle, un bon gouvernement se doit désormais d’être responsive, sensible aux demandes sociales, et problem solving, efficace dans le traitement des problèmes qui se posent à la collectivité (SCHARPF, 1997). Si le politique est toujours la manifestation de rapports de force, de jeux de pouvoir et de stratégies de domination, il est aussi une activité de fixation des buts collectifs qui se cristallisent dans l’énoncé et la mise en œuvre de politiques publiques, c’est-à-dire dans la capacité à définir des buts collectifs, à mobiliser les ressources nécessaires à leur poursuite, à prendre les décisions qu’impose leur obtention et à assumer au final les conséquences qui en découlent. Il ne saurait y avoir désormais de définition valide du pouvoir politique qui n’accorde une place décisive à l’action publique, entendue comme « l’ensemble des processus sociaux à travers lesquels sont traités des problèmes considérés comme relevant de la compétence d’autorités publiques et dont le règlement conditionne pour une part la légitimité et la responsabilité » (DURAN, 2003). Ainsi, si l’action publique est devenue clairement une des dimensions essentielles du pouvoir politique, de son exercice et de sa légitimité, son analyse est donc indispensable à une bonne intelligence de ce dernier.
Références
DURAN Patrice, « Le savant et le politique : pour une approche raisonnée de l’analyse des politiques publiques », L’Année sociologique, 1990, vol. 40, p. 227-259.
DURAN Patrice, « Le pouvoir politique pris aux mots : Action publique, politique publique, service public », Informations sociales, Les frontières du service public, 2003, n° 109, p. 38-49.
DURAN Patrice, Penser l’action publique, 2e édition augmentée d’une postface « Pouvoir politique, action publique et sciences sociales », préface de CAILLOSSE Jacques, Paris, 2009 (1re éd. 1999).
DURAN Patrice (dir.), « L’évaluation des politiques publiques : une résistible obligation. Introduction générale », « L’évaluation des politiques sanitaires et sociales », Revue française des affaires sociales, numéro spécial, 2010, p. 5-24, https://www.cairn.info/revue-francaise-des-affaires- sociales-2010-1.htm.
DURAN Patrice, THOENIG Jean-Claude, « L’État et la gestion publique territoriale », Revue française de science politique, 1996, vol. 46, n° 4.
ELMORE Richard F., « Backward Mapping: Implementation Research and Policy Decisions », Political Science Quarterly, 1979, vol. 94, n° 4, p. 601-6.
HALPERN Charlotte, LASCOUMES Pierre, LE GALÈS Patrick, L’instrumentation de l’action publique, Paris, Les Presses de Sciences Po, 2014, http://www.pressesdesciencespo.fr/fr/ book/?GCOI=27246100813900
HASSENTEUFEL Patrick, Sociologie politique : l’action publique, Paris, Armand Colin, 2011.
HJERN Benny, PORTER David O., « Implementation Structures: A New Unit of Administrative Analysis », Organization Studies, juillet 1981, vol. 2, n° 3, p. 211-227.
HOOD Christofer, The Tools of Government, Londres, The Macmillan Press, 1983.
LASCOUMES Pierre, LE GALÈS Patrick, Sociologie de l’action publique, Paris, Armand Colin, 2007.
MORRIS Peter, Power: a philosophicalanalysis, Manchester, Manchester University Press, 1987.
SABATIER Paul A, « Top-down and Bottom-up Approaches to Implementation Research: A Critical Analysis and Suggested Synthesis », Journal of Public Policy, 1986, vol. 6, n° 1, p. 21-48.
SCHARPF Fritz W., « Européanisation et gouvernement démocratique », Politiques et management public, 1997, vol. 15, p. 1.
THOENIG Jean-Claude, « Politiques publiques et décisions interorganisationnelles », Revue suisse de sociologie, 1976, n° 2.
THOENIG Jean-Claude, « Politiques publiques et action publique », Revue internationale de politique comparée, 1998, vol. 5, n° 2, p. 295-314.
OpenEdition vous propose de citer ce billet de la manière suivante :
public (21 février 2023). “Action Publique” dans Encyclopédie du management public, par Patrice Duran. Public ! Consulté le 2 novembre 2024 à l’adresse https://doi.org/10.58079/pwan