Innovation publique et nouvelles formes de management public

Dans cette interview pour Public !, Angélina Armandy et Madina Rival nous présentent leur ouvrage : Innovation publique et nouvelles formes de management public. Impulsée par l’État et mise en avant dans les territoires, l’innovation publique est présente dans les démarches de changement depuis une vingtaine d’année. Et pourtant, qui peut dire ce qu’elle recouvre réellement ?


UNE INTERVIEW AVEC
ANGÉLINA ARMANDY ET MADINA RIVAL


Réalisation : Jean-Gabriel Plumelle ; Image / Prise de son / Mixage : Julien Mensior ; Durée : 12 mn 39.

On entend beaucoup parler d’innovation publique, d’où cela vient-il et qu’est-ce que cela recouvre exactement ?

C’est une question qui parait presque incongrue tant ce terme est passé dans le langage courant des décideurs publics, repris très régulièrement par la presse. Et pourtant, elle mérite vraiment d’être posée pour ne pas tomber dans des pratiques incantatoires tant l’innovation publique présente un aspect à la fois magique et opaque.

Si l’on revient aux origines, il s’agit en premier lieu d’innover (comme un entrepreneur) c’est-à dire d’introduire une invention qui doit être mise en œuvre puis diffusée. Une bonne idée qui reste dans un carton ce n’est pas une innovation. Il faut que la nouveauté soit viable et trouve son public, en l’occurrence les agents du service public et ses usagers.

Pour mieux comprendre l’innovation publique, il faut la replacer dans son contexte historique plus large qui est celui de l’introduction d’outils et de pratiques managériales issues de l’entreprise dans la sphère publique appelée new public management (NPM). Si l’on trouve un « Scottish manager » au sein du gouvernement anglais dès 1745 chargé de réprimer la rébellion écossaise, la gestion moderne des affaires publiques date plutôt des années 1980.

Ce NPM a permis des avancées en termes de rationalisation et de professionnalisation des fonctions dans le secteur public. En revanche, l’évaluation au prisme de la performance financière s’est révélée inadaptée dans certains cas à la spécificité de la sphère publique qui traite du bien commun (que l’on nomme avec un peu d’humour la « publicitude »). A l’hôpital par exemple, certains services comme les soins palliatifs ne répondent pas aux critères financiers établis par la tarification officielle (TAA : tarification à l’activité) mais font sens si l’on prend en considération les conséquences élargies (au personnel soignant, à la famille, à la société).

C’est dans ce contexte de remise en question du nouveau management public, parfois appelé post NPM que se développe l’innovation publique, même si la célèbre Kennedy School of Gouvernement de Harvard dirige depuis 1985 un programme destiné à répertorier les innovations publiques aux USA (avec 27 000 programmes au compteur à ce jour).

Concrètement, qu’est-ce qui distingue une innovation publique ?

La nature de l’invention peut être classique (la production d’une nouvelle application pour smartphone comme anti Covid ou un service en création comme de nouveaux diplômes universitaires en design) mais également plus spécifique au secteur public dans le cas d’une nouvelle politique (par exemple la création en France du revenu minimum d’insertion en 1988 qui se démarque très nettement des politiques précédentes) ou d’une nouvelle rhétorique (le mot « confinement » marque ainsi une nouvelle réalité publique en 2020).

Si l’on parle beaucoup d’innovation ouverte en entreprise, c’est un aspect incontournable dans le domaine public : citoyens, usagers, politiques et experts (du designer au sociologue) sont embarqués avec l’administration pour assurer le succès du processus.

Contrairement aux brevets jalousement déposés et conservés qui assurent la compétitivité industrielle, l’innovation publique se veut diffusable au plus grand nombre : des administrations des ministères aux services déconcentrés, entre collectivités locales comme des territoires vers les services centraux.

Pour cela de nombreuses manifestations de partage d’expérience sont organisées très régulièrement comme par exemple la « cousinade » du programme « Futurs publics » de la direction interministérielle de la transformation publique (DITP).

Quels sont les principaux dispositifs et approches de l’innovation publique que vous avez identifiés en France ?

Parmi les principaux dispositifs et probablement les plus visibles, nous pouvons citer les laboratoires d’innovations publique et les startups d’Etat et des territoires. Tous deux découlent d’impulsions ministérielles, plus spécifiquement de deux directions, la direction interministérielle de la transformation publique (DITP) et la direction interministérielle du numérique (DINUM) placées sous la responsabilité du ministère de la transformation et de la fonction publiques (MTFP).

Le point de départ des laboratoires d’innovation publique est un appel à projets du SGMAP (secrétariat général pour la modernisation de l’action publique), daté de 2016 qui a permis la création de 12 laboratoires situés sur l’ensemble du territoire.

Une soixantaine de laboratoires, dans l’écosystème de l’innovation publique ont par ailleurs été identifiés par le média Acteurs Publics en 2019. Les laboratoires d’innovation publique ont des thématiques variées qui peuvent porter sur la transformation interne des organisations, la relations aux usagers, la transformation numérique, l’éducation, l’emploi ou encore l’environnement.

Les start-up d’Etat et des territoires sont un autre dispositif proposé par la DINUM et porté par Beta.gouv.fr depuis 2013. Il s’agit d’un service public numérique développé par une équipe (un agent public intrapreneur, un coach, et plusieurs développeurs) pour résoudre un problème de politique publique. On dénombre, à ce jour, environ 144 startup d’Etat et des territoires.

Les approches mobilisées par ces structures sont des modèles connus du secteur privé ; intrapreneuriat, lean startup, hackathons, intelligence collective, design thinking expérimentation, développement des communautés d’innovation et des plateformes collaboratives.

Quels sont les principaux leviers pour déployer l’innovation publique ?

Les ressources humaines sont un levier majeur de transformation, les agents étant les acteurs centraux du changement. La professionnalisation de la fonction RH de l’état est un des axes de cette modernisation. Toutes les activités RH sont concernées ; le recrutement, la formation ou encore l’accompagnement.

Sur ce dernier volet, nous constatons un élargissement des méthodes d’accompagnement des agents avec des pratiques déjà bien connues du secteur privé. Citons notamment le coaching individuel et collectif pour lequel il existe désormais un marché interministériel, le codéveloppement, le mentorat, le tutorat ou encore l’assessment.

Pour accompagner ces évolutions, un certain nombre de fonds, inscrits dans la loi de finances sont disponibles. Ils permettent de répondre aux besoins de financements des organisations publiques qui ne disposent pas toujours des moyens financiers pour poursuivre leurs projets. Citons, à titre d’exemple, le FIRH, fonds d’innovation en ressources humaines crée en 2016 qui a permis la mise en place d’environ 160 projets. 138 de ces projets sont disponibles dans la BIRH bibliothèque des initiatives RH, outil de mutualisation mis à disposition de l’ensemble des agents publics. Cela permet la reproduction d’initiatives déjà expérimentées.

Un autre des leviers semble porter sur l’aménagement des locaux qui doivent être adaptés aux nouvelles modalités de travail (télétravail, travail nomade, travail collaboratif, etc.). La Direction de l’immobilier de l’Etat (DIE) a engagé une réflexion sur le sujet, la DITP a créé son propre espace modulaire afin d’y accueillir les agents dans le cadre d’animations, de formations.

Citons également le projet du laboratoire d’innovation la Fabrique RH qui porte sur la création du le 1er espace de coworking des agents publics, l’ETAP. La crise sanitaire aura sûrement un rôle d’accélérateur dans cette réflexion.

Quels sont les impacts RH de l’innovation publique ?

Nous nous orientons sur une transformation progressive de la culture administrative existante, une fonction publique qui cherche à gagner en flexibilité, en agilité, en coopération pour s’adapter aux besoins des citoyens mais également à ceux des agents publics. Les orientations de la DGAFP sont assez claires sur ce point.

La diffusion de leurs lignes directrices se fait par le biais de l’EMRH (École du management et des ressources humaines) ou par leurs nombreuses publications sur les thématiques du recrutement, de l’accompagnement managérial, de culture du mode projet. Il s’agit d’acculturer les agents de ces organisations à ces transformations.

Nous constatons une évolution du profil de l’agent public, en particulier du cadre. Les impacts sont protéiformes car les postures évoluent de manière différente selon les démarches mises en œuvre dans les structures. Ce qui revient souvent, c’est un frottement avec le fonctionnariat classique, leur envie de ne plus fonctionner en silos, de développer une culture de coopération, de partage, d’utiliser tous les canaux possibles pour communiquer leurs actions.

La typologie de ces profils est assez variée ; jeunes cadres venant d’horizons différents ou agents publics expérimentés qui ont jusque-là agis en sous-marin pour innover en toute discrétion. Ce qui est commun à tous les acteurs de l’innovation, c’est leur volonté de servir l’intérêt général en offrant le meilleur service possible à l’usager.

Comme le NPM avant elle, l’innovation publique ne connaît-elle pas quelques limites ?

Pour terminer, il n’est en effet pas interdit, voire fortement recommandé de conserver une distance critique au sujet de l’innovation publique. En effet, elle n’est pas le remède à tous les maux du service public et doit être actionnée à bon escient.

C’est ainsi que sur un plan managérial, il faut bien mesurer que l’innovation publique mobilise des agents publics au-delà de leurs missions premières puisqu’elle n’est pas le fait uniquement de services dédiés. Elle les rend plus autonome mais également plus exposés. Que va devenir par exemple un instituteur détaché temporairement dans une Start up d’Etat de la Dinum (Direction interministérielle du numérique) à l’issue de l’expérimentation de son innovation ? Plus fondamentale que la réforme de l’Ena qui fait couler beaucoup d’encre, la formation continue de tous ces agents (voire des élus) en matière d’innovation publique leur donnera, non seulement les compétences à déployer mais également les moyens de valoriser les acquis de leur expérience par des certifications ou des diplômes.

Par ailleurs, sur un plan politique, la question du rapport entre innovation publique et démocratie mérite d’être posée. Les innovateurs publics sont principalement les administrations, des organisations internationales (type OCDE), des ONG ou associations de citoyens, des think tanks, et des cabinets de conseils ou de design. De ce point de vue, la place des représentants élus par le peuple dans le processus doit être clarifiée.

Enfin sur un plan sociétal, prenons garde de ne pas laisser sur le bord de la route les quelques 11 millions de français qui souffrent d’illettrisme numérique par une innovation publique pensée régulièrement en termes de solutions numériques. De petits coups de pouces concrets qui permettent des marges de manœuvre managériales comme on l’a vu durant cette crise sanitaire inédite sont également un aspect important de l’innovation publique.

L’innovation publique repose en définitive sur une acculturation la plus large possible des agents comme des usagers à la créativité en gardant en ligne de mire les valeurs du service public.

ANGÉLINA ARMANDY
Responsable service développement des compétences
et des parcours professionnels au CNAM
Doctorante en sciences de gestion au CNAM

MADINA RIVAL
Professeur des Universités au Cnam
Directrice du laboratoire Lirsa

POUR EN SAVOIR PLUS

Angélina Armandy et Madinal Rival sont les autrices de 
Innovation publique et nouvelles formes de management public, Doc en poche, La documentation française, 2021

Impulsée par l’État et mise en œuvre dans les territoires, l’innovation publique est au cœur de la transformation de l’action publique depuis une vingtaine d’années. Que recouvre-t-elle réellement ? Est-ce une mode managériale ou une réalité ancrée historiquement ? Quelle différence avec le New Public Management ? Quel état des lieux dresser de l’innovation publique en France et quels points de repères internationaux regarder ? Quelles sont les conséquences de ce mouvement de fond sur le management des organisations publiques ? Comment les agents publics
et leur travail au quotidien sont-ils impactés ?

Véritable « boîte à outils », enrichi de témoignages et d’exemples concrets, ce « Regard d’expert » vous propose un panorama complet du sujet et fera de vous un spécialiste de l’innovation publique et des transformations qu’elle engendre.

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