Ce que moderniser la politique culturelle veut dire, une enquête au cœur des institutions européennes

Dans cette interview pour Public !, Mehdi Arfaoui nous commente ses recherches sur la politique culturelle européenne. Il s’intéresse notamment à ce qu’il est devenu commun d’appeler la néolibéralisation des politiques publiques ou le “tournant néolibéral”. Il observe pourtant que si cette image renvoie à un processus linéaire et homogène de simple tournant – qu’il soit créatif ou néolibéral -, elle tend à occulter un investissement pluriel de la réforme par les acteurs qui la mettent en œuvre. 


UNE INTERVIEW AVEC
MEHDI ARFAOUI


Pourquoi est-il intéressant de se pencher sur le cas particulier du financement de la culture par l’Union européenne ?

L’idée de tirer des conclusions à partir de ce cas peut paraître ambitieuse. Le financement européen de la culture s’appuie à la fois sur une faible compétence de l’Union européenne et un faible budget.

Mon pari pourtant, c’est de montrer que ce cas nous en dit beaucoup sur l’évolution des politiques publiques en Europe. Déjà parce qu’en s’intéressant au financement de la culture, on s’intéresse à un domaine d’action publique singulièrement difficile à justifier.

Peut-être plus que d’autres domaines de l’action publique – je pense à la sécurité, à la santé ou à l’éducation – la politique culturelle fait l’objet de questionnements et de remises en cause incessantes quant à sa valeur et à la légitimité d’un financement public de ce domaine. Le financement de la culture nous donne en fait un riche aperçu de ce qui justifie une politique publique.

À ce titre, la littérature académique qui porte sur la réforme du financement de la culture dépeint un important « tournant » à partir des années 1990, souvent qualifié de « tournant créatif des politiques culturelles ». Ce terme est utilisé pour désigner une réforme de la politique culturelle faite au nom de la « créativité » et de « l’innovation », le plus souvent accompagnée d’une généralisation du financement par projets, et de la diffusion d’un lexique et d’outils propres au nouveau management public pour justement encadrer le subventionnement de la culture et lui redonner une légitimité.

Au niveau européen, le « tournant créatif » prend une forme sémantique très explicite, puisqu’en 2013, la Commission européenne met en place un programme intitulé « Europe Créative », venant remplacer le programme de financement culturel historiquement intitulé « Culture ».

C’est précisément pourquoi j’ai décidé de suivre dans ma thèse la mise en place de ce programme Europe Créative.

Comment expliquer alors cet avènement d’un discours articulé autour de la créativité et de l’innovation dans la politique culturelle et plus généralement dans l’action publique ?

Le discours sur la créativité dans la politique culturelle ne vient pas de nulle part. Il est le produit d’une disqualification des conceptions qui jusqu’ici justifiaient cette politique.

Jusque dans les 1980, la politique culturelle trouve une justification entre deux conceptions : une conception interventionniste que je nomme « élitiste », d’une part, et une conception libérale, dite « industrielle » d’autre part.

La « conception élitiste » a pour spécificité d’observer la culture à l’aune de sa stricte valeur esthétique selon des hiérarchies définies par les différentes corporations d’artistes que l’État finance, tandis que la « conception industrielle » caractérise la culture comme une marchandise standardisable dont la valeur est d’abord économique.

À partir des années 1970 et 1980, l’une et l’autre de ces conceptions entrent en crise et sont critiquées pour leur archaïsme. Elles sont mises en concurrence avec une nouvelle dichotomie perçue comme plus « moderne » entre, d’un côté, une conception que je nomme « innovante », et une conception que je nomme « démocratique ».

L’approche “innovante” est plutôt libérale et consiste, selon ses défenseurs, à investir dans les organisations culturelles avec pour ambition de stimuler des processus innovant grâce à des individus porteurs d’un « capital créatif » qui peut être mobilisé dans des secteurs extérieurs au secteur culturel.

L’approche “démocratique” est davantage interventionniste et envisage la culture au niveau local comme vecteur d’égalité, de débat et de partage entre citoyens, bref comme un processus démocratique.

Mais alors comment l’un ou l’autre de ces cadrages en viennent à déterminer ou orienter l’action publique ?

On peut en effet se demander comment ces conceptions alimentent concrètement la production d’instruments de l’action publique.

Dans les années 1990, tant qu’elle n’a que peu de compétence et de budget en matière de culture, l’Union européenne est plutôt en faveur d’une conception élitiste, notamment parce que la France défend ce cadrage-là et parvient à le maintenir.

Cependant, à mesure que la construction européenne se poursuit et que le budget culturel européen se renforce dans les années 2000, l’UE doit toujours davantage justifier ses dépenses. C’est aussi une période où la Commission fait face à des soupçons de fraude, et donc où la pression gestionnaire s’intensifie. La culture est alors progressivement soumise, comme dans tous les autres secteurs, à un impératif de résultats et « d’impact ».

Cette situation engendre diverses réactions qui vont finalement converger. D’une part, celle de la Direction Générale Éducation et Culture qui cherche à s’assurer qu’elle préservera son budget. D’autre part, celle des acteurs de la société civile et des députés de gauche qui craignent une baisse des subventions et un passage à une conception industrielle de la politique culturelle.

À ce moment-là, la conception innovante apparait de part et d’autre comme un cadrage idéal, puisqu’elle permet de présenter le financement culturel moins sous la forme d’une « subvention » ou d’une « dépense » que sous la forme d’un « investissement ».

Alors même que l’UE vit une baisse inédite de son budget général, en 2013, la mise en place du programme Europe Créative s’accompagne d’une augmentation du budget culturel. Parallèlement, le programme de financement est façonné de manière à attirer plutôt des entrepreneurs « créatifs » supposés être capables de produire un retour sur investissement via des projets innovants et des modèles économiques inédits.

Ici, on voit comment des acteurs critiques d’une libéralisation de la politique culturelle, vont eux-mêmes initier et nourrir un projet ensuite dénoncé comme libéral ou néolibéral.

Est-ce qu’on peut donc dire qu’il existe un tournant des politiques culturelles ?

Lorsqu’on lit les travaux académiques qui s’intéressent à ces réformes, on y trouve une dispute théorique entre deux positions : soit en faveur de ce « tournant créatif », soit en sa défaveur – on le qualifie alors plutôt de « tournant néolibéral ».

J’ai, pour ma part, tenté de dépasser le cadre de cette grille de lecture, en ne m’arrêtant pas à une analyse strictement théorique du « tournant », pour prendre en compte la mise en pratique concrète de ces réformes.

En prêtant attention – dans des entretiens et des observations ethnographiques – à la façon dont les acteurs s’approprient la réforme, je montre par exemple que les formatrices du programme elles-mêmes, alors qu’elles sont financées par l’UE, ne se limitent pas à une application stricte des objectifs du programme, et qu’elles font usage de leurs marges de manœuvre pour formuler leurs propres interprétations en mettant en valeur certains aspects plus « sociaux » ou « démocratiques » de la stratégie européenne.

Ce travail de réinterprétation est extrêmement important puisqu’il leur permet d’enrôler des porteurs de projet initialement hostiles à l’approche libérale de la Commission. Donc, pendant que les réformateurs insistent sur le rôle que doivent jouer les acteurs culturels pour l’innovation et la croissance, la réforme ne peut en fait se déployer qu’au travers de traductions « du terrain » faisant une place à des discours alternatifs, plus démocratiques.

Dépasser une vision du tournant « néolibéral »

Je propose de conclure en insistant sur la nécessité de dépasser une vision du tournant « néolibéral » comme un phénomène surplombant, homogène, désincarné et uniforme, pour observer plutôt comment ce sont in fine la diversité des appropriations et des sens donnés à l’innovation ou au financement par projets qui rendent la réforme possible.

Mon constat c’est que la modernisation de l’action publique agit en fait aux interstices, de façon contradictoire et incertaine, entre plusieurs conceptions et par le biais de groupes d’acteurs très divers.

Je crois d’ailleurs que ce constat peut être transposé à des transformations similaires au sein d’autres domaines, à commencer par celui de la recherche et de l’enseignement supérieur, où les injonctions à l’innovation et à la créativité sont de plus en plus fortes.

Mehdi Arfaoui est docteur en sociologie, post-doctorant au Centre d’études des mouvements sociaux à l’EHESS. Il a soutenu en 2019 une thèse intitulée : « Creative Europe » ou l’action publique par projet. Enquête sur une modernisation des politiques publiques en Europe. Dans cette thèse, il mène une enquête sur les injonctions à l’innovation et les effets du financement européen par projets dans le secteur culturel.

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