La sagesse du fonctionnaire. Le livre témoignage sur les valeurs de la fonction publique

Publié dans la collection « la sagesse d’un métier » aux Éditions du 81 qui recueille les témoignages de professionnels qui écrivent sur leur métier en tant que parcours initiatique, « La sagesse du fonctionnaire » est le premier livre témoignage écrit depuis dix ans sur la vocation enthousiasmante des métiers de la fonction publique. Sans masquer les travers et les pesanteurs de la fonction publique, l’auteur montre combien elle est animée en France par de très belles valeurs qui les distingue de celles du privé. Hervé Boullanger illustre sa démonstration en faisant le récit, à travers plusieurs anecdotes, de sa propre transformation à l’égard des valeurs du service public : de l’agacement à un attachement profond envers ces valeurs.


Par Hervé BOULLANGER


Je m’appelle Hervé Boullanger, je suis conseiller maître à la Cour des comptes. Je suis un spécialiste des questions de régulation de l’économie par l’État, notamment pour la transition écologique et la lutte contre la fraude. J’enseigne également au conservatoire national des arts et métiers.

Pourquoi avez-vous mené cette réflexion sur votre métier ?

J’ai eu envie de rétablir une certaine vérité sur les métiers de la fonction publique. Il m’a semblé en effet que ceux qui écrivent sur la fonction publique, tant de l’intérieur que de l’extérieur, présentent un miroir déformant de cette réalité professionnelle.

Ces auteurs ont tendance à présenter une image négative alors que les fonctionnaires que j’ai rencontrés au cours de mes 35 ans de carrière étaient au contraire plutôt heureux d’exercer leurs métiers.

Ainsi, j’ai lu tous les livres publiés ces dix dernières années par des fonctionnaires qui faisaient le récit de leur métier. La quasi-totalité de ces ouvrages, écrits souvent par des retraités, sont marquées par l’amertume et le sentiment que les fonctionnaires sont insuffisamment soutenus par les pouvoirs politiques.

Le regard des personnes extérieures à la fonction publique est encore plus cruel. Le portrait du fonctionnaire qui est dressé est celui d’un paresseux accroché à ses privilèges, qui coute trop cher et qui se moque du service public.

Il faut admettre que le fonctionnaire dénote dans un univers contemporain qui valorise le changement permanent, la prise de risque et l’international.

Le fonctionnaire incarne au contraire la territorialité (à part les diplomates, le fonctionnaire n’est pas cosmopolite : il est par nature attaché à un territoire : un pays, une commune, un hôpital, une région, un département.

Par ailleurs, son agilité ne peut être aussi forte qu’un entrepreneur. Il doit se soumettre à une forme de pesanteur car il doit s’appuyer sur le droit. Lorsqu’il prend un risque, il ne le prend pas que pour lui.

Pourquoi utilisez-vous la métaphore du chevalier pour parler des fonctionnaires ?

J’ai été frappé par les similitudes entre les engagements du chevalier lors de son adoubement à l’époque médiévale et les valeurs du fonctionnaire républicain.

C’est pourquoi, le livre est structuré autour des deux principales valeurs fondatrices, selon moi, de l’éthique du fonctionnaire : l’humilité et l’égalité auxquelles j’ai rattaché des valeurs secondaires.

  • L’humilité oblige à se mettre au second plan derrière le suzerain (le pouvoir politique) par loyauté et obéissance, sens du service et du sacrifice, et à faire preuve de prudence. Ce métier nous grandit aussi haut que nous acceptons de nous mettre au second plan au service des autres.
    L’effacement individuel au profit du collectif est une valeur profondément enracinée chez les fonctionnaires.

    Il y a une grâce obscure du travail administratif qui s’exerce dans l’ombre du politique. Il y a des limites toutefois : 1/ la légalité des décisions du pouvoir politique bien sûr. Je peux témoigner que ce sujet, particulièrement sensible pendant les périodes de tourmente comme les guerres, reste valable quelles que soient les époques 2/ le devoir, avant d’appliquer la décision prise par le pouvoir politique, de lui donner son avis et de l’alerter sur les risques.

Le fonctionnaire ne peut pas le faire publiquement (devoir de réserve) mais il doit l’exprimer clairement à ses autorités sans peur de déplaire « quelque mal ou perte qui leur en pût résulter » comme le dit le code de la chevalerie. Le fonctionnaire doit donc prendre la parole en prenant le risque de fâcher son chef.

L’humilité pour le fonctionnaire, c’est aussi la prudence dont il doit faire preuve. Le devoir du fonctionnaire est d’agir avec circonspection vérifiant que toute action est équitable, juridiquement fondée et financièrement soutenable.

L’intérêt général n’est pas la satisfaction immédiate de l’usager Le fonctionnaire a le devoir de résister à « la violence de l’immédiateté ». Là aussi, il y a des risques d’excès que le fonctionnaire doit éviter comme l’hypertrophie de la méfiance qui décourage toute initiative.

  • L’égalité concerne pour les fonctionnaires leur manière de traiter toutes les personnes placées sous leur juridiction qui est assurée par leur impartialité, leur probité, leur intégrité, leur indépendance, leur désintéressement, leur dévouement et la défense des plus faibles. L’ordonnance « Testament » de Philippe Auguste (1 190) posait déjà ce principe : « leur office est de pourvoir à tous les besoins des sujets et de faire passer l’intérêt public avant son intérêt privé ».

Cet impératif égalitaire commence dès le mode de recrutement des fonctionnaires– le concours – qui leur permet de ne rien devoir à personne. Pendant des siècles, pour devenir fonctionnaires, les candidats devaient postuler auprès des employeurs publics sur recommandation.

La commune de Paris puis la Troisième République ont généralisé le concours. Les fonctionnaires sont à l’égard du pouvoir politique obéissants mais pas assujettis. Ils bénéficient d’une vraie indépendance à l’égard du pouvoir et de l’argent qui leur permet de dire non quand il le faut.

La critique marxiste et bourdieusienne d’une fonction publique asservie aux grands est de ce point de vue contestable. Elle dénie à tort aux serviteurs de l’État une autonomie fondée sur leurs propres valeurs. Ici aussi attention aux abus. L’égalité, valeur phare de la fonction publique, est parfois brandie comme étendard pour rejeter la maîtrise des dépenses publiques.

Pour assurer l’égalité réelle entre citoyens, le coût du service public ne devrait pas être un sujet. En réalité, les citoyens demandent aux fonctionnaires d’assurer le meilleur service et la pleine égalité au meilleur coût.

Vous insistez sur les différences d’éthique qui demeurent entre fonction publique et secteur privé. Pouvez-vous préciser ?

La plus grande différence touche les finalités de l’action : l’ordre des priorités entre intérêt général et productivité est inversé entre ces deux mondes professionnels. Les collectivités publiques non marchandes doivent se dévouer en priorité aux besoins de la communauté et ne peuvent pas faire autrement que de placer en deuxième rang les préoccupations financières et la maîtrise des coûts.

À l’inverse, comme l’ont démontré certains économistes tels que Milton Friedman ou John Keneth Galbraith, la mission de l’entreprise reste de produire des richesses et de dégager des profits sur un capital investi. La contribution sociale de l’entreprise existe bien sûr mais elle arrive, de manière indirecte, en deuxième position, par les impôts et charges qu’elle paie et par ses apports à ses clients, salariés et actionnaires.

Une autre différence marquante concerne la motivation professionnelle. Elle n’est pas la même pour les salariés du secteur privé et les fonctionnaires. À partir des années 2000, de nombreuses études européennes en sciences sociales ont examiné « la motivation de service public » prenant la suite de recherches menées par les Américains (public service motivation) quelques décennies auparavant.

Ces travaux révèlent que les fonctionnaires agissent davantage par souci égalitaire, empathique et solidaire que les salariés du secteur privé plus orientés vers la réussite professionnelle, l’enrichissement et la compétition.

Beaucoup de critiques de la fonction publique partent du postulat que l’administration est par nature inefficace puisque justement la rémunération du fonctionnaire est peu corrélée à sa manière de servir. Des observateurs ou polémistes ont bâti leur carrière médiatique sur cette prétendue évidence. Ils présentent alors la différenciation salariale, la plus large possible, comme la solution à toutes les inefficacités.

Cette idée repose sur une vision cynique de la nature humaine. Elle oublie que les valeurs sont une source de motivation et d’énergie plus puissante que l’argent. Des études sociologiques montrent clairement que les personnes engagées dans une action altruiste, telle que donner son sang ou aider une personne en difficulté, réduisent leur engagement lorsque cette action est récompensée par une gratification matérielle.

Si on croit ces résultats, il y aurait peu à attendre en termes de performance d’une rémunération très différenciée des fonctionnaires, surtout de ceux qui sont le plus gratifiés par le contact direct avec les administrés.

Votre livre se présente aussi sous l’angle d’un manuel à destination des futurs fonctionnaires avec une série de conseils. Pourquoi cette orientation ?


Oui ma principale motivation pour écrire ce livre était de donner l’amour et la fierté du métier à mes collègues et futurs collègues. J’ai regretté pour ma part d’avoir eu besoin de si longtemps pour me rendre compte que c’était le plus beau métier du monde.

Au début de ma carrière, je jugeais à tort cet univers comme poussiéreux, lent, obsédé par la prudence et le conservatisme. J’étais jaloux du dynamisme et de la rapidité du changement dans le secteur privé. J’ai essayé de me mettre à la place du lecteur et d’écrire ce que j’aurais voulu lire sur le sujet pour m’instruire et me rendre fier.

Ce livre est un véritable concentré de coaching de motivation pour donner aux fonctionnaires le goût d’exercer.

C’est pourquoi, je me suis aussi beaucoup appuyé sur les anecdotes de ma vie professionnelle qui souvent expliquent mieux qu’un long exposé théorique. Je raconte les découvertes qui ont émaillé ma carrière et qui m’ont fait changer de regard sur la fonction publique.

Un mot en conclusion ?

À l’heure d’un monde économique hypertechnicisé, où des fonctions deviennent illisibles, où l’anthropologue David Graeber, dénonce les « bullshits jobs » dont même les titulaires ne comprennent pas l’utilité et où le marketing s’échine à vendre des produits avec des fonctionnalités nouvelles dont personne n’a besoin, le luxe professionnel suprême est d’exercer un métier qui a du sens. Servir l’État est la garantie absolue de le faire.

Quand tout va bien, les aventuriers du business sont nos héros car ils apportent énormément à la richesse nationale et nous leur sommes à juste titre reconnaissants.

Dès que des menaces se profilent, les fonctionnaires sont là pour rassurer et nous protéger. La crise sanitaire avec les interventions applaudies du personnel hospitalier ou des éboueurs ou le film « Notre-Dame brûle » qui vient de sortir rappellent le sens du sacrifice et le dévouement des fonctionnaires.

C’est pourquoi, nous pouvons manifester une certaine fierté d’exercer ce métier. La bonne attitude pour cette fierté est « une décence, un équilibre » qui ne manifeste « ni autodénigrement, ni autosatisfaction ».

Hervé Boullanger
Conseiller maître à la Cour des comptes

POUR EN SAVOIR PLUS

Hervé Boullanger est l’auteur de :
La sagesse du fonctionnaire, 2021, Editions 81

Hervé Boullanger défend l’éthique du fonctionnaire en posant un autre regard sur la fonction publique. C’est en luttant contre les stéréotypes qu’il met à l’honneur le dévouement et la modestie dont les fonctionnaires font preuve chaque jour. Grâce à son expérience de haut fonctionnaire d’État, il nous livre des anecdotes exceptionnelles pleines d’humour et d’émotions. « Ce parcours n’a pas transformé que ma pratique professionnelle. J’y ai appris à préférer ce qui sert à ce qui se voit. »

Expression libre

Les opinions exprimées dans cet article n’engagent pas l’IGPDE
Les opinions exprimées dans cet article reflètent la vue personnelle de l’auteur et n’engagent aucunement l’IGPDE ou le ministère de l’Économie et des finances.

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