Le couple élus-managers sous tensions pour développer l’attractivité des métropoles et des régions

Depuis 2014, un Big Bang territorial secoue les organisations publiques locales françaises : diminution du nombre de régions, essor des métropoles et redéfinition des compétences. Les managers et les élus métropolitains sont désormais contraints par la loi à travailler ensemble pour favoriser l’attractivité des territoires. Se pose alors la question de l’intégration de ces relations entre des organisations récemment formées et celle du processus de structuration des stratégies d’attractivité.


PAR LAURA CARMOUZE


Illustration : Florent Courtaigne

LES organisations publiques locales françaises sont secouées par un big bang territorial : en 2016, le nombre de régions passe de vingt-deux à treize (excepté les territoires d’outre-mer) et, entre 2014 et 2018, vingt-deux métropoles sont créées.

Ce redécoupage et la redéfinition du partage des compétences ont bouleversé les rapports de forces entre les métropoles et les régions, dans un contexte marqué par des tensions liées à une urbanisation croissante, ainsi qu’à une recrudescence des inégalités économiques et sociales.

Comment comprendre l’impact de ces bouleversements sur l’attractivité territoriale ?

L’attractivité caractérise la capacité d’un territoire à être choisi par une entreprise ou une association pour développer son activité. C’est aussi la capacité de ce même territoire à offrir une bonne qualité de vie à ses habitants.

Depuis la loi NOTRé à l’origine des derniers bouleversements territoriaux, le couple élus-managers des métropoles et des régions se partage cette compétence et se voit contraint à travailler ensemble. Comme dans de nombreux couples, qui plus est récemment formés, il est alors question d’échanges, de compromis, de disputes, de discussions ; de la complexité des relations en somme !

Le couple élus-managers : les raisons de la discorde et les moyens pour y remédier

Pour comprendre le contexte dans lequel évolue le couple élus-managers des métropoles et des régions, il s’agit d’abord de caractériser les écueils de la bureaucratie et, plus récemment, de la bureaucratie néo-libérale tels que par exemple l’absence de distinction entre les fins et les moyens. Les limites du nouveau management public renvoient notamment à la diminution des différences entre les sphères publique et privée, ainsi qu’à la réduction des effectifs due à l’objectif de maîtrise des dépenses.

Des courants émergents tentent d’apporter des solutions : la gouvernance à l’ère numérique prône la transition vers des activités numériques pour accompagner les changements organisationnels, la nouvelle gouvernance publique appelle à construire l’action publique collectivement et, le management de la valeur publique permet de repenser les finalités de l’action publique grâce à une vision contingente des valeurs.

Les perceptions des élus et des managers vis-à-vis des réformes publiques permettent notamment de souligner leur caractère critiquable.

Un manager, responsable marketing et communication, raconte d’ailleurs que « la métropole s’est créée dans la douleur », c’est « quelque chose qui vient de l’État, qui est top-down, avec des oppositions locales extrêmement marquées ».

Élus et managers montrent également l’évolution des fonctions qui leur sont confiées. Ils ont une casquette de diplomate et c’est ce que raconte le directeur général délégué d’une région : « chacun comprend bien qu’il faut arriver à trouver des solutions et des compromis pour qu’on puisse avancer ». Ils sont aussi pédagogues comme l’explique également un manager en charge du marketing territorial d’une métropole : « ce ne sont pas du tout mes qualités d’expert qui sont mises à profit, mais plus mes qualités pédagogiques ».

Pratiques de couple : penser et opérationnaliser des stratégies dans toute leur dualité

Les pratiques des élus et des managers sont à la fois contraintes dans un ensemble de règles et facilitées par différentes ressources (Giddens, 1984). Penser le couple élus-managers permet ainsi d’enrichir la compréhension des stratégies d’attractivité, pensées et opérationnalisées à l’échelle des métropoles et des régions.

Ces stratégies sont basées sur la dualité, qui renvoie à la coexistence de deux éléments de nature différente. Le couple a recours à trois pratiques permettant d’envisager les stratégies dans toute leur dualité. Leurs pratiques sont contraintes par des processus de signification, de domination et de légitimation.

Le tropisme territorial est un exemple de pratique contraignante : c’est une force inconsciente vis-à-vis du territoire qui pousse une ou plusieurs personnes à adopter un comportement réflexe. La localisation de la préfecture régionale conduit notamment à favoriser la prise en compte de la commune au sein de laquelle elle est localisée, et ce au détriment des autres communes membres.

Toutefois, les pratiques du couple élus-managers sont facilitées par ces mêmes processus. Pour exemple, prendre des risques suppose une signification particulière accordée à la volonté de proposer de nouvelles méthodes, une légitimation de la production d’idées pour les participants et, une forme de domination issue du choix de la méthode sur les idées produites.

Les pratiques des élus et des managers sont également janusiennes lorsqu’elles renvoient au dieu Janus, qui a deux visages, l’un tourné vers le passé et l’autre vers l’avenir. Elles sont à la fois facilitantes pour des personnes et des phénomènes mais également contraignantes pour ces derniers.

Par exemple, la création de valeur ajoutée pour la région peut être en même temps dégradée pour les métropoles. Un partenariat entre une commune de l’État de Californie et une région française facilite en effet la création de valeur ajoutée pour la région ; valeur qui se voit dégradée pour les métropoles membres de la région car elles ne peuvent pas bénéficier de ce partenariat conclu avant la loi NOTRé.

Des relations à la carte : variables selon les besoins, le temps et l’espace

Face à un contexte légal contraignant les managers et les élus à travailler ensemble, une nouvelle forme de relation, l’interaction, semble émerger. En effet, le continuum des relations inter-organisationnelles existant se structure autour de différentes formes de relations (Mattesich, Murray-Close, Monsey, 2001).

L’absence de relation signifie qu’aucune relation n’est développée, la coopération est basée sur un partage minimal des risques, la coordination inclut un plus grand partage des ressources, et la collaboration repose sur une mise en commun des moyens et des objectifs.

Les 68 entretiens menés positionnent l’interaction entre l’absence de relation et la coopération, et d’autres formes de relation émergent : la coopération décentralisée, dont la coopération transfrontalière fait partie, la compétition et la coopétition ; cette dernière renvoyant à une situation de coopération entre des organisations concurrentes.

Comment favoriser plutôt tel mode de relation ou tel autre ?

Des leviers individuels – tels que l’autonomie, des leviers organisationnels – comme le partage d’actions, ou encore des leviers institutionnels – comme le cadre légal, peuvent être actionnés pour favoriser ces relations.

De plus, si l’intégration sociale des relations renvoie à une réciprocité de pratiques entre des professionnels en situation de co-présence, l’intégration systémique se joue hors situation de co-présence, comme par exemple en visioconférence. Des modalités d’intégration sociale, par exemple la proximité, et systémique, comme les réseaux sociaux, peuvent également être mobilisées.

Le couple élus-managers, sous tensions pour définir et mettre en œuvre des stratégies d’attractivité métropoles-régions, affine ses modes relations en fonction des biens et des services publics à délivrer, quid de l’évolution de ces relations avec les citoyens ?

LAURA CARMOUZE
Docteure en sciences de gestion

POUR EN SAVOIR PLUS

  • Carmouze, L. (2020). L’intégration des relations inter-organisationnelles entre les métropoles et les régions : processus de structuration des stratégies d’attractivité territoriale. Thèse de Doctorat Mention Sciences de gestion. Aix Marseille Université, disponible sur HAL.
  • Giddens, A. (1984). The Constitution of Society: Outline of the Theory of Structuration. Polity Press, Cambridge.
  • Mattessich, P., Murray-Close, M., & Monsey, B. (2001). Collaboration: What makes it work: A review of research literature on factors influencing successful collaboration. Wilder Foundation, Saint Paul.

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